基层单位档案制度执行力建设的问题与对策.docxVIP

基层单位档案制度执行力建设的问题与对策 常大伟 吴敏 摘要：通过调研基层人民法院诉讼档案管理实践发现，基层单位的档案制度执行情况并不乐观，其原因在于档案工作人员的制度意识不强、档案制度的可操作性较差、档案制度执行的责任体系和监督机制不健全。笔者认为基层单位还需要从树立档案制度权威、增强档案制度意识，推进档案制度改革、增进档案制度效能，健全档案责任体系、促进档案制度落实，完善档案监督机制、加强档案制度实施等方面加强档案制度执行力建设。 关键词：档案制度 档案制度效能 档案法制监督档案责任体系 档案制度是“在一定历史条件下形成的与档案事务相关的体系安排及特定成员在档案相关事务中所共同遵守的行为规则”[1]，是档案事业规范化发展的重要支撑。在档案治理现代化背景下，“‘有令不行，有禁不止和‘上有政策，下有对策等制度执行不力的情况仍然普遍存在，使得制度执行的实际效果难以达到政策制定的目的，削弱了政策的调控能力和规制作用”[2]。值得注意的是，基层单位档案制度执行不力的情况更为突出，制约了其档案工作的有序发展。制度的生命力在于执行。这就要求在调研基层人民法院诉讼档案管理实践的基础上，认真剖析基层单位档案制度执行力建设的现状、问题和瓶颈，科学设计档案制度执行能力建设的实施路径，从而提升档案制度效能，促进基层单位档案工作的规范化和制度化发展。 一、基层人民法院档案制度执行的现状与问题 档案制度有着丰富的内容，其中与基层单位档案管理密切相关的档案制度，主要涉及收集制度、归档制度、鉴定制度和利用服务制度。在考察基层人民法院诉讼档案管理实践的基础上，笔者发现基层单位的档案制度执行情况并不乐观。 （一）档案收集制度的执行状况 根据诉讼档案管理的要求，在案件办结后要将不同的文书材料根据刑事、民事、经济类别，按年度、审级、一案一号的原则单独立卷，并在立卷过程中对全案的文书材料进行查漏补缺，使文书材料有序排列。但是在基层人民法院文书材料收集过程中，工作人员对档案收集制度执行存在不严格的情况。例如，对“档案收集”的认识不深刻，简单地认为“收集”档案就是“聚集”档案，对文书材料的“有用性”缺少辨别，经常出现一份卷宗内含多份重复的诉讼文书材料的情况，降低了收集的质量； 诉讼档案收集的方法单一，对载体种类丰富多样的诉讼材料收集不全面，破坏了诉讼档案的完整性； 诉讼档案收集工作的开展比较被动，收集整理缺乏系统性，文书材料收集规范与档案收集制度难以得到贯彻执行。 （二）资料归档制度的执行状况 诉讼资料归档制度详细规定了归档范围、归档时间、归档份数、归档手续等内容，是诉讼档案管理的重要依据。但是调研发现，基层人民法院执行归档制度的情况并不乐观。首先，负有归档责任的工作人员主动归档意识较差，对早已办理完毕的案卷不能在归档时间内及时移交； 其次，负责归档的工作人员在不具备档案管理知识与专业素养的情况下，对诉讼文书材料归档价值和归档范围的判断具有极大的主观性，导致诉讼文书材料出现归档不全的现象； 再次，在排列和编目已归档案卷时，对卷内诉讼文书材料的排列规范缺乏严谨的态度，对案卷封皮的书写不规范，出现字迹潦草和随意涂改等现象，甚至出现已经排列编写完成的归档文件上仍然附有金属物的情况； 最后，不同年份办理完毕的案卷混杂在一起，是诉讼资料归档制度没有得到贯彻的体现，给档案管理工作造成了极大不便。 （三）档案鉴定制度的执行状况 诉讼档案鉴定就是甄别和判定诉讼档案的价值，判定其保管期限以及对保管期限已满的诉讼档案进行销毁的工作。[3]诉讼档案鉴定由人民法院依據《关于人民法院诉讼档案保管期限的规定》等标准具体实施。然而，由于现行诉讼档案鉴定标准可操作性较差，再加上诉讼档案具有不可再生性，一旦被销毁便不复存在，致使实际工作中诉讼档案鉴定人员常常是“不愿担责，不敢鉴定”，形成了诉讼档案“只接收，不销毁”的局面。此外，由于档案鉴定工作需要充分考虑档案的历史价值与长远价值，这就需要由具有档案基础知识与理论素养的专业人员来完成。而基层单位档案工作人员对档案价值的鉴定多是从个人主观角度出发，不能在全面分析档案价值的基础上确定档案保管期限。随着诉讼档案载体种类的多样化和内容的复杂化，“非专业”的档案鉴定人员面临着更大的挑战和困难，致使诉讼档案鉴定工作和档案鉴定制度难以发挥实效。 （四）档案利用服务制度的执行状况 按照规定提供档案利用服务，既是《中华人民共和国档案法》的内在要求，也是推动档案服务工作转型的重要途径。基层人民法院诉讼档案利用，是人民法院系统乃至整个国家档案利用的重要组成部分，对维护司法公正和当事人合法权益发挥着重要作用，[4]有助于发挥诉讼档案服