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政府法律顾问制度实施机制研究 摘 要：建立政府法律顾问制度是法治政府建设的重要任务。建立健全法律顾问参与政府工作机制、政府法律顾问遴选和聘任机制、法律顾问经费保障机制和法律顾问激励约束机制，是政府法律顾问制度充分发挥作用的前提。 关键词：政府 法律顾问 机制 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”自上世纪80年代，我国地方各级人民政府陆续开始建立法律顾问制度，各地在实践中创造了许多行之有效的经验，但至今尚未形成完善的法律顾问制度实施机制，严重影响了其作用的发挥。 一、政府法律顾问制度实施现状分析 当前各级政府及相关部门已基本设立法律顾问制度，但是效果很不理想，主要存在以下问题。 1.政府法律顾问制度普遍建立，但发挥的作用较小。我国各级政府自上世纪80年代开始建立法律顾问制度，许多地方在实践中进行了深入的探索，但法律顾问制度没有起到应有的作用，主要原因在于：一是许多领导干部受中国传统“官本位”思想的影响，“重领导意志，轻法律规则”，缺乏运用法律思维解决行政问题的能力，遇到问题总想着利用公权力发红头文件解决纠纷。二是有的地方政府把法律顾问当做形象工程，做个样子，作为摆设。行政决策不让法律顾问参与、过问，法律顾问处于“顾而不能问”的尴尬境地。在很多情况下，出现了行政复议、行政诉讼、上访事件之后，政府才开始让法律顾问介入，法律顾问只是“消防员”的角色，成为一种事后补救措施，与真正意义上的法律顾问相去甚远。 2.政府法律顾问制度缺乏相应的实施制度。许多地方政府虽然建立了法律顾问制度，但既没有用制度规定法律顾问参与政府工作的事项范围，也没有规定法律顾问参与政府活动的具体程序，使该制度基本流于形式。 3.政府法律顾问的遴选机制不够健全，顾问队伍设置不够科学。许多地方政府遴选法律顾问没有引入竞争机制，主要由政府法制部门在社会上广泛征集法律专家、学者报名，最后由政府决定并予以公布的方式产生。政府在聘请法律顾问的时候，更多的是考虑其社会影响，而忽视律师或法律专家学者的专业特长，难以充分利用律师及法律专家资源。在这种模式下被选聘的法律顾问，有的因为个人在行政法律方面没有专业特长，有的因为个人能力不高，无法应对政府对法律顾问工作的具体要求，法律顾问的作用无法正常发挥。 4.政府法律服务经费保障机制不健全，法律顾问积极性不高。政府法律顾问制度运行普遍缺乏经费保障。政府聘用执业律师或专家学者做顾问鲜有支付费用的，法律顾问常常是自己打车或开车去为政府“服务”，即使支付，钱也很少，很难形成“对价”。法律顾问不是政府公务员，对政府工作没有职责，如果政府长期不支付报酬，就会丧失工作积极性。当前许多律师之所以担任政府法律顾问，仅仅是把政府法律顾问身份作为对外宣传的荣誉和工具，而缺乏真正为政府法律事务服务的积极性。 二、健全政府法律顾问实施机制的路径选择 1.建立法律顾问参与政府工作的常态化制度。各级政府应将政府法律顾问制度纳入法治建设的整体规划，通过制度确定法律顾问参与政府工作的具体事项：一是参与规范性文件的起草与论证。政府应充分利用法律顾问参与起草规范性文件，从实务操作角度及立法技巧方面保障规范性文件的合法、合理性。同时，还可以组织法律顾问对相关部门起草的规范性文件进行论证，提出修改建议，使规范性文件更加规范与完善。二是为政府经济发展提供法律咨询和论证等服务。对涉及民生等重要问题的投资项目，政府在实施投资前应组织法制专家对投资项目的可行性进行法律论证，在项目进行过程中，让法律顾问协助起草相关法律文书，参与谈判及决策过程，确保项目的依法进行和政府资金的安全。三是协助政府依法行政，对政府行政工作提供法律咨询及专项法律论证。政府在实施一些重要行政行为时，要组织法律顾问对行政行为的合法性、法律可操作性、法律后果及可能带来的法律纠纷等从法律角度进行论证。在遇到行政诉讼时，组织法制专家对案件的法律关系、调处方案及诉讼方案进行分析，协助政府依法解决纠纷。四是协助政府预防和处理各种纠纷。近年來，政府经常以民事主体的身份出现在经济、民事案件中，例如房屋租赁、房屋拆迁、建设用地、土地使用权等问题的纠纷十分普遍。由于政府长期以来缺乏法律专业人员，致使诉前调解工作十分滞后。政府法律顾问的介入，便于纠纷的诉前解决，从而减少政府成为诉讼主体的几率，取得更好的社会效益。 2.建立健全政府法律顾问工作机制。政府法律顾问可设常设法律顾问和专项法律顾问两种。常设法律顾问负责政府日常法律事务的咨询，为政府日常