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“按规定办”到底该怎么办 刘太刚 【摘要】“按规定办”之类的回复，往往被视为一种踢皮球式的“太极回复”。其产生原因既与制度层面的规则冲突有关，也与操作层面的上下级博弈有关。因此，在制度层面应提高立法及政策制定水平，尽量减少规则冲突，同时建立健全制度化的规则冲突解决机制。 【关键词】上级回复 按规定办 政策打架 党政科层制 【中图分类号】D267 【文献标识码】A 作为直接面对实际问题的一线干部，不少人在遇到工作难题向上级请示时，都曾收到过“按规定办”之类的回复。对此，很多一线干部感到困惑：如果知道如何办，按哪些规定办，谁还会去请示你上级啊？但换位思考，对于那些作出此类回复的上级，恐怕也不能用“官僚主义”“没水平”“没担当”等负面标签一棍子打死。 党政科层制下的“照章办事”难题 科层制（即官僚制）下，公务人员奉行非人格化的价值无涉准则，照章办事（即规则至上）是其基本的行动准则。不同于中国封建社会以王权为权力核心的帝国科层制，也不同于当今西方国家发达国家以宪法法律为唯一规则体系的法治科层制或经典科层制，当下我国的科层制是以党的领导为核心的党政科层制。这种党政科层制中规则系统（也就是“照章办事”的“章”）非常复杂，使“照章办事”说易行难，从而产生了党政科层制下的“照章办事”难题——复杂的规则及无可避免的规则间冲突。一线干部对“按规定办”这类回复的困惑和吐槽，实际上也是这种“照章办事”难题的反映。 当前我国党政科层制中规则系统的复杂性表现为三套规则体系并存及其相互关系的不确定性：首先，国家法规体系。以宪法为龙头，包括法律法规规章和规范性文件在内的法规体系，是现代科层制最基本的规则体系，我国也不例外。这种法规体系中的规则都是由国家机关（在我国包括各级人大、政府、法院、检察院、监察委员会等）依据特定程序制定发布的成文规则。其次，党规政策体系。以中国共产党党章为龙头，包括党法党规和党的政策文件在内的党规政策体系，是当前我国党政科层制最有中国特色和时代特色的规则体系，其中所包含的规则都是由中国共产党的各级组织按照党内程序制定发布的成文规则。最后，不成文的规矩体系。部分源于我国悠久深厚的官场文化，有些在实践中经过较长时期的反复实践所形成的惯例或习惯性做法，就成了官场中多数人心知肚明且自觉遵守的“规矩”。 对于一线干部的“照章办事”来说，同时存在上述三套规则体系所产生的困扰，主要不在于这三套规则体系所包含的规则数量之多、种类之杂，而在于这三套规则体系频繁出现的规则冲突（俗称规则打架），即不同的规则渊源（即规则载体或规则表现形式）为同一个治理问题规定了难以兼容的不同解决方案。其中，既有每一套规则体系内部的规则冲突，如国家法规体系中的不同法律法规间的冲突，也有这三套规则体系之间的规则冲突，如属于国家法规体系的政府规章与属于党规政策体系中的党的政策文件之间的冲突等。 改革開放四十多年来，我国的立法和政策出台速度举世罕见，累积起近乎海量的规则数量，再加上我国历史悠久的官场文化及复杂的政治生态所衍生出的众多潜规则，导致这些规则之间难免出现矛盾冲突。其中，前述三套规则体系之间尤其是国家法规体系与党规政策体系之间的规则冲突让一线干部倍感棘手，因为目前还没有形成这类规则冲突的解决原则和解决机制，其解决之道基本上因人因事而异，而且无论怎么解决实际上都有被问责的风险，毕竟一边要求“讲法治”而另一边要求“讲政治”或“讲规矩”一一这三顶帽子中的任何一顶对于一线干部来说都是“不可承受之重”。为此，一线干部向上请示也属人之常情。而收到请示的上级实际上也有同样被问责的顾虑，于是时常祭出“按规定办”之类的“太极回复”也可以理解。 解决规则冲突的宪法依据及实践困境 谈到规则冲突，就要谈规则冲突的解决原则。为此，我国的根本大法宪法第五条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触……任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”不过，我们在牢记宪法第五条的同时，更要牢记宪法第一条的规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”如果说宪法第五条是为“讲法治”提供了宪法依据的话，宪法第一条无疑为“讲政治”提供了宪法依据。而“讲政治”及我国深厚的官场文化又为“讲规矩”提供了政治依据和传统文化依据。实际上，前述三套规则体系之间的冲突在一定意义上也就是讲法治、讲政治和讲规矩之间的冲突，是这“三讲”间的冲突。 须指出的是，在当今社会主义的中国，讲法治、讲政治、讲规矩在本质上绝对是统一的，本质上并无矛盾或冲突，三者兼容并讲毫无问题。但在社会治理的一线前沿，有时在某一具体问题的处理上，三者之间的矛盾冲突却可能实实在在的存在。比如，对于拆迁征地等民事纠