刘思萱李友根：社会管理创新为何需要司法建议制度基于司法建议案例的实证研究.docxVIP

【刘思萱 李友根：社会管理创新为何需要司法建议制度 ——基于司法建议案例的实证研究】 本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目“虚假广 告的法律治理研究”（项目编号： 10JYA820055 ）的部分研 究成果。本文原载于《法学家》 ， 2012 年 06 期。本公众号 转载并编辑已获得作者授权，特此说明并向作者致谢！ ▽ 作者简介 ▽刘思萱，1979 年生，湖南长沙人， 法学博士，苏州大学王健法学院副教授。 2004 年至 2012 年任苏州市中级人民法院法官， 2013 年起任教于苏州大学。 在《法学家》、《法学评论》、《南京大学学报》等刊物发表学术论文二十余 篇，主持国家社会科学基金青年项目和教育部人文社会科学 规划青年项目。李友根， 1967 年生，浙江温岭人，法学博 士，南京大学法学院教授，南京大学中国法律案例研究中心 主任。在《法学研究》 、《中国法学》等刊物发表学术论文八 十余篇，主持国家社会科学基金项目、教育部项目、司法部 项目若干项。 ▽正文▽ 一、问题的提出在人民法院推进社会管理创新的理论与实践中，人们更多强调的是人民法院参与社会管理创新的正当性与必然性，并对法院推进此项工作的渠道、机制、边界等进行了理论的研讨与实践的探索。例如，青海省高级人民法院 院长董开军强调社会管理创新的五个问题， 即：“精心办好各类社会案件、有效治理涉诉信访、建立健全司法审判风险管理应对机制、进一步完善司法建议制度、切实加强法院自身 管理”；[1]最高人民法院的倪寿明提出应“健全完善司法调研、司法建议、司法审查、司法解释四项工作机制，凸显审判工 作的延伸功能， 作为法院推进社会管理创新的主要举措”。 [2] 事实上，早在 2007 年 3 月，最高人民法院就在《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服 务的通知》 中提出： “司法建议作为化解矛盾纠纷、 提高社会管理水平的司法服务手段，是人民法院审判职能的延伸。” 2012 年 3 月，最高人民法院又在《关于加强司法建议工作 的意见》中，明确地将司法建议与社会管理创新联系起来，并指出：“要高度重视和充分运用司法建议来扩展审判效果，以司法建议作为化解社会矛盾、创新社会管理的重要切入点和有效方法，充分发挥司法建议在维护社会和谐稳定、推动社会建设中的重要作用，不断提升人民法院化解社会矛盾和 参与社会管理创新的能力和水平。 ”由此可见，就法院系统的认识与实践而言，司法建议已经成为法院参与社会管理创新 的重要手段与举措。那么，法院的司法建议是否真的能够推进社会管理创新呢？或者说，社会管理创新真的需要法院的 司法建议吗？依照学界的通说， 司法建议是“司法机关在办理案件过程中， 遇损害国家、 社会和其他公民合法权益的情形， 但又不属于自己的权限范围时，向有关单位或个人提出的应 当采取某种措施的具体建议。 ” [3] 在我国人民法院系统中长期存在的一项制度实践， 司法建议被誉为“人类理性应对制度困境的典范”，是在世界其他国家的司法体系中所未见的中国独 创之举，是具有中国特色的制度。 [4] 换言之，外国法院在参与社会治理与社会控制 （或如我们所称的社会管理创新） 中，并不存在司法建议这种形式与制度。虽然司法作为一种社会 制度必然有其地方性特征，但也应当存在着共同的司法规律。那么，为何在我国会出现司法建议并且被法院系统所推崇呢？尽管最高人民法院认为“司法建议是法律赋予人民法院的重 要职责”，但是遍阅我国的法律条文， 发现仅有《民事诉讼法》 、《行政诉讼法》和《人民法院组织法》等三部法律对司法建议有所规定，其内容或者是针对不履行协助义务的单位负责 人而向有关机关提出纪律处分的司法建议，或者是针对拒绝 履行行政判决 /裁定的行政机关而向有关机关提出的司法建 议，或者是关于对司法建议工作效果显著的法官进行奖励的 规定。 [5] 显然，这些法律所规定的司法建议，与最高人民法 院所要求的司法建议相去甚远， 后者指向“审判执行工作中发 现有关单位普遍存在的工作疏漏、制度缺失和隐患风险等问 题”而提出的司法建议。 [6] 那么，实践中这些司法建议又是如何产生的呢？二、方法与样本近年来，我国司法实务界与法学界对司法建议的实践和理论问题进行了广泛的研究，涌现 了一些研究成果。 [7] 笔者也曾基于对司法案例和法律文件、理论文献的梳理，就上述问题进行过初步的研究，提出司法实践中的司法建议在适用领域、建议对象、建议内容、表现方式等方面均与法律规定存在差异，其主要原因是司法建议的功能定位在长期的实践中不断地发展演变，并与我国人民 法院的教育宣传功能定位密切相关。 [8] 但前述研究，更多的 是从法律文本、历史变迁、理论逻辑等角度加以考察，而未能就我国司法实践中司法建议的实际样本加以实证的分析与总结。为