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财政分权与财政支出结构调整 财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重，也称做财政支出构成。表 明财政在履行政府职能中财政资源的分布，表明不同时期财政政策的重点以及其 变化的趋势。一般而言，财政支出结构与政府职能存在着密切的对应关系，而政 府职能又可以划分为两大类，既经济管理职能和社会管理职能，从而形成经济管 理支出和社会管理支出，前者也称为经济建设支出，后者也称为公共支出。例如 经济建设费和债务利息支出等属于经济建设支出，社会文教费，国防费，行政管 理费等属于公共支出。 财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地 方政府自主决定其预算支出规模和结构。这种制度使处于基层的地方政府能自由 选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，使地方政府能够提供更多更好 的服务。根据传统的财政分权理论，分权有助于增加地方政府提供地方性公共品 的激励，因为分权体制下的地方政府具有信息优势。 但是财政分权会对地方公共支出结构产生各种各种的影响。财政分权之所以 能引起地方支出结构的改变，最主要的基础就是财政分权下的地方政府拥有了自 主安排支出的权力。现在很多人在讨论财政分权影响地方财政支出结构时，大都 是将重点集中重点在支出分权的作用上的。 财政分权能够对地方公共支出结构有影响，主要由于几个原因：第一，政府 官员的考核标准过分强调 GDP ，在我国，地方政府最大的激励可能来源于中央 所制定的晋升机制，而晋升的标准，据统计分析，认为地方经济的发展是中央政 府对省级政府官员的重要考核标准。这种考核标准，使得在分权的体制下，我国 地方政府的行为越来越呈现商业性的趋地方政府往往扮演企业家的角色，或者是 将精力投向经营盈利企业，或者是努力促进本地经济的发展。这意味着作为官僚 机构的地方政府只对取得生产率和效率等市场目标负责，而不管是否满足了公众 的需求和期望。中央政府将更多的支出职责下放给地方政府并赋予它更大的支出 自主权，却缺乏合理完善的考核、激励和约束的政策，一味强调经济建设，这是 导致教育事业投入比例低的根本原因。第二，地方政府“投资饥渴症” 地方政府 普遍患有“投资饥渴症” ，即地方政府部门几乎普遍都有无边无际的投资冲动，甚 至相当多的地方政府就象一个企业，一切以投资问题为中心，而对社会、文化、 环境等其他问题很少关注。甚至有的地方政府为了招商引资过度让利，造成国有 资产流失，加大了居民的财政负担，这都是不容忽视的现象。这种过度的投资不 仅对地方政府公共支出结构造成了不良影响，更是对地方居民的生活带来了不利 影响。从出发点来讲，投资与招商引资的努力是积极的，问题是政府为何总喜欢 自己亲自上阵？反过来的问题是，为什么地方政府喜欢上项目？显然是因为地方 政府、地方官员能在其中获得好处；另一方面，日益沉重的财政压力也迫使地方 政府不得不这么做，同时，不合理的干部考核制度更加剧了这一问题。因此，想 要治疗地方政府的“投资饥渴症” ，必须在确立市场化取向的前提下，加快制度改 革，这是解决“近忧”和“远虑” 的根本途径。第三，地方政府追求政绩建设。为了 名声与晋升的需求，地方官员在任期间都会或多或少地进行政绩建设，这是普遍 存在的现象。自上个世纪90 年代中期开始的分税制改革后，分税的比例使财权 不断向中央集中，导致地方财政特别是经济落后地区财政拮据，一些领导干部要 1 出政绩、搞建设，不是紧着手中这点钱办事，而是要用这点钱办十几倍、甚至几 十倍的事，因此政府拖欠也是必然的。这种投资体制再不改、干部考核机制再不 变，这种现象将无法根除。第四，1994 年的分税制改革，其中一个重要目标是 提高“两个比例” ，即提高财政收入占GDP 的比例，以及提高中央政府收入的比 例。第一个比例的提高，在财政收入逐年下降的情况下，对于整个国家来说是很 有意义的。但是第二个比例的提高，却可能会影响地方政府的行为。在收入有限 的情况下，要支付超过收入能力的责任，地方政府自然要选择首先完成考核的“硬 指标” ，比如GDP 增长，至少这会在一定程度上导致软指标的被忽略，比如说教 育质量。 可以说，地方财政过于追求投资性建设也是为了缓解在财政支出上的 压力。事权的下放很大程度上造成了地方政府的资金不足，如2008 年财政性教 育经费中央与地方的比重就分别为15.27%和84.73% 。为了确保这一部分的支出 地方政府不得不提高政府的财政收入，所以高回报性的投资必然成为政府所追求 的目标，这也是事权和财权分配不