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立体化环境监管模式的创建与运行 21世纪是经济和科学技术迅猛发展的世纪，人类的活动对环境的影响幅度更广、程度更深。在环境问题日益严峻并受到高度重视的今天，面对中国人口、资源、发展、城市化带来的环境污染，面对生态破坏巨大的压力和严峻的挑战，环境监管已越来越为人们所关注，环境监管模式的探索更加急迫。所谓环境监管模式(又称环保监管模式)即是指国家为保护环境所采取的一系列行之有效的监督管理环境的标准形式。有广义和狭义之分，广义的包括环保监管体制模式和环保监管措施模式。当前，中国各级政府已经意识到过去以专业部门为核心的环境管理模式已无力应对各种复杂化和社会化的环境问题，提出要理顺环境管理体制，明确管理职责，提高环境管理效率和效果，创建和发展多样化模式和手段进行环境监管。 一、现行环境监管模式的弊端 《中华人民共和国环境保护法》(1989)第7条对中国环境监督管理体制做了三个层次的规定：第1、2款规定了国务院和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门的地位和职权，明确了管辖范围内环境保护工作实施统一监督管理；第3款规定了其他对环境污染防治行使监督管理权的部门依照有关法律规定对其管辖范围内的环境污染防治实施监督管理。可见，环境法规体系从法律上明确了国家和地方、环境主管部门和分管部门在环境监督管理方面的关系，确定了各自的职责和权限。然而实践证明，这种监管体制立法以及相应的监管模式存在以下弊端。 (一)环境监管体制不顺，监管缺乏效力 随着中国市场经济的不断发展，现行环境管理体制中的问题和不足日益显现，体现在三方面：(1)地方各级环保部门受国家环保部与地方政府的双重领导，而由于其财权和人事任免权主要取决于地方政府，地方环保部门的工作往往受制于地方政府。(2)政府的环境保护职能分散在环保、水利、交通、国土、公安等多个部门，分管部门间关系不明确，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空。如在环境监测方面，环保部门建立了从上到下的四级环境监测网，而其他部门，如农业部门、水利部门等也建立了自己的环境监测网，而且各部门对同一监测对象的监测数据往往相互矛盾。统管与分管部门关系不明确，地方环保部门难以实施统一监督管理，在一定程度上已影响了环境监督管理工作的功能、效率和效力。(3)在现有的环境立法中，对于统一监督管理的实现途径、分部门的职责内容、分管部门不履行职责时统管部门如何处置等相关立法却较少作出具体而明确的规定，加之有些法律法规对分管部门的授权存在交叉和矛盾，而有些授权又明显不合理，这就导致实践中有时出现分管部门相互之间推诿责任或者重叠管理，而作为“统管部门”的环境保护部门又无法真正统一管理的尴尬局面。例如在水污染管理方面，“九龙治污”的管理体制不但使环境保护部门无法对一些污染破坏水生态环境的行为进行有效的监督管理，而且还造成了人力、财力和物力的巨大浪费。 (二)环境监管体系僵化，监管缺乏活力 立法确认的环境保护监督管理体制是统一监督管理与分级、分管部门监督管理相结合的管理体制。横向上实行各有关部门分工负责、环保部门统一监管的体制；纵向上实行分级管理，地方环保部门实行双重领导、以地方为主的管理体制。相应的监管体系是以政府为主导的，对公民、媒体及社会组织等社会力量参与环境监督管理的规定非常有限。“政府主管、公众参与”的原则使环保工作长期处于“政府主导”的单一模式，形成一个由政府垄断的、封闭的环境管理体系，由此造成了政府环境监管成本过高，以致监管低效甚至缺乏监管的问题。目前的监管体系呆板，重视、强调行政监管，忽视社会参与，因而难以形成一种全社会参与的监督和制约机制，监管缺乏活力。 (三)环境监管主体庞杂，监管缺乏合力 中国环境行政监督管理实行专门环境机关的统一管理和其他部门相协调的管理模式。按照《环境保护法》的规定，与环境管理有关的部门有国务院环境保护行政主管部门、县级以上人民政府环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、港务监督行政主管部门、渔政渔港监督、军队环境保护部门、各级公安机关、各级交通部门的航政机关、铁道行政主管部门、民航管理部门、国土资源行政主管部门、矿产资源行政主管部门、林业行政主管部门、农业行政主管部门、水利行政主管部门、渔业行政主管部门以及《固体废物污染环境防治法》规定的建设、卫生、海关、工商、经济贸易等行政主管部门，各个部门的权限多有重叠。如对海洋的污染防治，海洋部门和环境部门均有管辖权。再如地下水和地表水的管理，前者归国土部门，后者归水利部门，两者的不可分性和互补性使分割管理根本不能适应资源保护的要求。由于没有部门之间和地区之间的协调机构，各部门和各地区基本上是各自为政，无法共管和协调。现有的一些协调管理机构法律地位不明，难以形