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城乡建设用地增减挂钩项目绩效评价指标体系的构建 【摘要】 当前关于城乡建设用地增减挂钩项目财政 支出绩效评价研究较少，本文从财政支出角度出发，从城乡 建设用地增减挂钩项目实施评价、项目综合效益评价和财政 支出评价三个方面构建城乡建设用地增减挂钩项目绩效评 价指标体系，为该类项目财政支出绩效评价及政府提供相关 政策参考。 【关键词】 财政支出 城乡建设用地增减挂钩项目 绩效评价 指标体系 一、研究背景 2006 年以来，经国土资源部批准，各地陆续开展了城 乡建设用地增减挂钩试点工作，对于促进节约集约用地、缓 解土地供需矛盾、保护耕地资源、统筹城乡发展起到积极作 用。国务院对各地开展的城乡建设用地增减挂钩试点工作高 度重视，并制定了专门的财税政策，保障试点项目的顺利开 展实施。目前，我国财政支出绩效评价已有一套完整的评价 指标体系和管理办法，但针对城乡建设用地增减挂钩项目财 政支出绩效评价研究甚少，本文拟从财政支出视角，构建城 乡建设用地增减挂钩项目绩效评价指标体系，对城乡建设用 地增减挂钩项目财政支出绩效评价提供参考。 二、基于财政支出城乡建设用地增减挂钩绩效评价的 必要性 1、相关概念 （1）城乡建设用地增减挂钩项目 《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》指出“挂钩 是按照土地利用总体规划的编制成果，以规划合理布局城乡 建设用地，充分挖掘闲置土地为主要目的，将一些有条件通 过整治转变成耕地的农村居民住宅用地以及其他废弃的没 有利用价值的建设用地（称为拆旧区）和用于城镇新增建设 川地区（称为建新区）构成挂钩项目区。然后通过拆旧与土 地复垦等工程，以项目区各地类面积动态平衡为基础，实现 项目区内有效耕地面积不减少，耕地等级质量不降低的要 求。”项目是社会活动得以实现的载体，是具有目标性、时 限性、任务性及效益性的活动。而挂钩项目是挂钩政策得以 实施的手段和载体。 挂钩项目是以政府作为投资主体 ;以土地 利用总体规划为依据，以节约集约利用建设用地，缩小城乡 经济社会差距，合理布局城乡用地结果为目标 ; 以相关法律、 法规为准则。政府组织实施并对项目区域产生社会、经济和 生态效益的公共性活动。因此，挂钩项目具有公共性、综合 性、区域性等特点。 （2 ）财政支出土地利用绩效评价 财政支出土地利用绩效评价是政府绩效管理的重要组 成部分，目的是将绩效理念融入从财政资金的申请开始，到 资金的拨付、使用过程，一直到支出完成后的审核验收，在 提高财政资金使用效率和效益、加强公共服务保障、提升行 政效能、实施行政问责制中发挥着重要作用。 2、城乡建设用地增减挂钩绩效评价的必要性 （1）项目资金来源与管理 第一，资金来源。城乡建设用地增减挂钩中涉及到建 新区建设，拆迁农户和集体的补偿，拆旧区土地复垦等，需 要大量的资金投入。从目前各地试点情况来看，项目所需资 金的来源主要有政府独资、依托用地企业投资、政府部门事 业机构以项目区内整理的耕地指标作抵押向金融单位贷款 筹集资金、或是企业、个人、市、县（市、区） 、乡镇政府、 项目所在地村、社等共同投资等方式。 城乡建设用地增减挂钩所需资金最终是由拆旧区整理 增加的耕地指标中除了用于农民安置部分后多余的建设用 地指标收益来补充，如将其中多余指标中经营性用地通过招 标、拍卖、挂牌等方式出让获得的出让金。 第二，资金的管理。对于城乡建设用地增减挂钩项目 资金的管理， 一般会设立财政专户， 以保证专款专用。 目前， 各地城乡建设用地增减挂钩项目大多是由政府主导的，因此 资金一般都是政府相关部门进行统一管理。 （2 ）基于财政支出城乡建设用地增减挂钩项目绩效评 价的意义 城乡建设用地增减挂钩工作开展以来，在保护耕地资 源的基础上，一定程度上缓解了区域建设用地供需矛盾，盘 活了农村存量建设用地，进而促进