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中国特色绩效责任审计研究 一、引言 绩效责任审计是指审计机关对政府及相关组织管理和使用财政 性资金及其他公共资源的绩效和责任履行监督和评价活动。 绩效责任 审计是以评价政府及其相关组织全面绩效责任为中心的综合审计。 随 着经济社会的发展和民主法制进程的加快， 对政府部门及其领导人员 的问责和对财政性资金使用的问效逐步成为现代审计发展的主要趋 势。绩效和责任的形成及其评价和监督是开展绩效责任审计的理论前 提。在社会公众对责任和绩效的逐步强烈的关注下， 绩效责任审计将不断得到发展。 2008 年，《审计署 2008 年至 2012 年审计工作发展规划》向社会公布，指出全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会， 推动建设健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制，到 2012 年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。明确提出了今后五年我国审计工作的发展目标和措施， 标志着我国的政府绩效责任审计进入了全面推进时期。 标志着我国政府审计的发展呈现出财政财务审计、经济责任审计、 效益审计、绩效责任审计等多种审计模式交替跨越整合式的发展， 政府审计必将不断探索适合中国特定环境完善的绩效责任审计模式。其发展趋势参见图（ 1）。绩效责任审计从审计目标、对象、 职能、方法等方面在以往审计模式经验的基础上得到传承和发展，如表（ 1）所示。从表（ 1）中可以看到，我国的绩效责 任审计目标是以有效性审计目标为核心， 融合真实性、合法性审计目标在内的综合审计目标， 而国际上有些国家的经验可能值得我们学习与借鉴。 二、国际综合审计经验概述 （ 一 ）加拿大的综合审计 综合审计是对管理人员履行职责所做的部署、活动和控制及其责任以系统的方式进行的检查和报告。 在综合审计中，审计长认为是重要的、应当提请众议院注意的事项包括：会计核算不真实； 公共资金没有按照法律规定的用途使用； 会计记录不完整；不利于保全公共财产；收入上缴和费用支出未经授权；未建立有效的程序控制和报告项目的效果； 资金的使用未考虑在可持续发展的范围内对环境的影响。 审计署通常认为审计主要是检查政策的执行情况，对政策制定和政府项目立项本身的合理性并不提出质疑。 政策本身的合理性属于议会检查和讨论的范围。 但如果审计发现政策制定和立法存在问题， 审计人员在谨慎的原则下也可以参加议会的政治辩论。审计长的主要任务是协助议会对政府行为的人的绩效情况进行 详细检查，从而为议会提供客观、公正的信息和建议。其做法的突出特点如下：（1）目标灵活、形式多样。每一个综合审计项目的目标都可能不同，审计的内容和角度也不一样。有的是做一种研究，有的是 进行调查，有的是进行项目评价， 有的是对部门绩效报告的评价。（2）综合审计法律制度的不断修改与完善。 从 1977 年颁布了《审计长法》，要求审计长报告资金使用过程中的经济性、 效率性、以及资金的使用效果是否被正确衡量和报告。之后不久即制定了《综合审计准则》 ， 并形成《综合审计手册》。1999 年又以《衡工量值审计手册》 取代《综合审计手册》，并在 2002 年对其进行了重大修改， 2004 年又更名为《绩效审计手册》，并再次进行了修改、完善。 （3）配备结构优化、训练有素的职业化人才。 加拿大审计署在提高人员素质与能力方面建立了能力模型。 其所倡导的核心能力是法定审计能力， 即通过提供对财务和项目绩效的可靠、相关、及时的保证和其他信息，帮助立法者关注政府责任。核心能力具体包括五个方面：组织效果、职业能力、维护关系、沟通能力和个人效果。在这五项能力以下，还设定了不同的具体能力，并对审计服务人员（约 1/3）、审计人员、项目经理、处 长和司长应具备哪些能力作出了详细要求。目前加拿大审计署约 2/3 是审计师，其中一半是会计师出身，其他还有律师、工程师、环境科学专家、医生、 公共管理学专家等。此外加拿大审计署还高度重视人才的培训，拟定了详细的培训课程， 并将审计人员派到其他部门工作一定时间进行交流学习。（4）科学的计划管理。加拿大审计署审计计划过程的首要步骤是定期审视外部环境， 确定外部发展趋势和面临的长期风险和挑战。 其审计计划的制定、 实施和调整贯穿了全年的审计工作，保证了计划的有效性；从业务团队到管理人员、管理机构，都参与审计计划的制定过程， 保证计划的有效实施； 在一定时间周期内安排对重点事项进行优先审计， 对不同事项进行全面审计， 保证审计资源的有效利用。（5）严密的审计质量管理体系。现行的审计质量管理框架主要内容有： 一是领导和计划。包括战略方向，选择审计项目，作业计划，方法。二是审计管理。包括审计实施，项目管理，有计划 的审计，可充分利