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从东洞庭湖湿地论湿地保护和自然保护区立法完善 简介：东洞庭湖国家级自然保护区成立于 1982 年。1992 年，它被指 定为国际重要湿地，特别是作为越冬候鸟的栖息地。1994 年被国务 院批准晋升为国家级自然保护区。它位于长江中游南部，面积 19 万 公顷，其中核心区面积 6.54 万公顷，范围自君山岛、注滋河口向西 至大西湖、小西湖。东洞庭湖自然保护区孕育有丰富的自然资源，但 面对当今经济发展的严峻挑战，表现出较明显的生态脆弱性：周围密 集的人口、周围社区农业和芦苇生产发展、当地旅游发展，都使这片 湿地承受巨大的压力。 关键字：洞庭湖湿地 论湿地保护 自然保护区 立法完善 东洞庭湖国家级自然保护区成立于 1982 年。1992 年，它被指定为 国际重要湿地，特别是作为越冬候鸟的栖息地。1994 年被国务院批 准晋升为国家级自然保护区。它位于长江中游南部，面积 19 万公顷， 其中核心区面积 6.54 万公顷，范围自君山岛、注滋河口向西至大西 湖、小西湖。东洞庭湖自然保护区孕育有丰富的自然资源，但面对当 今经济发展的严峻挑战，表现出较明显的生态脆弱性：周围密集的人 口、周围社区农业和芦苇生产发展、当地旅游发展，都使这片湿地承 受巨大的压力。 东洞庭湖湿地保护和可持续利用所涉及的立法问题包括： 国内法与国际法的衔接问题 　　1、《湿地公约》的宗旨。1971 年签订的《湿地公约》强调的 是对湿地单一生态功能的保护，即对作为水禽栖息地的湿地给予特别 保护。尽管公约也承认湿地具有调节水分循环和维持湿地动植物的基 本生态功能，具有巨大的经济、文化、科学及娱乐价值，但考虑其作 为水禽栖息地而给予保护是公约最直接的目的和宗旨。 　　2、保护区的单一保护职能与生态系统整体性之间的冲突。按 照公约的规定，目前东洞庭湖国家级自然保护区机构和权限的设置以 对鸟类资源的保护为中心没有什么不妥，用当地人及保护区自己的话 说，“是管打鸟的机构”。但保护鸟不只是个关于鸟类资源本身的问题， 生态系统的整体性决定了土地、鱼类资源的利用和保护状况与鸟类资 源的保护密切相关。一项问卷调查表明，31.1％的人反映保护区内经 常有人捕鱼，禁渔期内也有人捕鱼；68.9％的人反映渔民用“迷魂阵” 捕鱼，34.4％的人反映渔民用电捕。可见，渔政管理方面明显存在保 护不足的问题。过度捕捞，导致渔获量近几年来的持续下降，也导致 水禽等动物栖息地的破坏，但保护区的职能范围有限，对此无能为力。 这是强调湿地单一生态功能的保护带来的弊端。 　　3、由单一生态功能保护走向综合生态功能保护的设想。如果 根据东洞庭湖的实际情况，由保护区同时执行渔业资源的保护职能， 可以在不增设管理机构和人员、不增加管理成本的基础上更好地实现 公约目的。这样处理虽然超越了《湿地公约》的要求，却有助于提高 湿地生态功能的保护效益。这与公约的基本出发点仍然一致，因为《湿 地公约》确定的是一个较低水平的保护要求。 《自然保护区条例》的局限 1、《自然保护区条例》（以下简称为《条例》）未能解决设立自然保 护区与不同利益主体发生冲突的情况下如何协调的问题。 就东洞庭湖而言，湿地保护存在多个方面不同层次的冲突： 　　（1）经济利益和环境利益的冲突。这种冲突异常尖锐。具体 表现在：第一，湿地利用过滥加剧生态破坏。如渔民的过度捕捞对渔 获量下降的影响；芦苇场的增加在提高农民收入的同时，加速了东洞 庭湖的泥沙淤积，湖床抬高；芦苇冬季收割和运输对鸟类栖息地的影 响；速生树种欧美杨的种植有可能加速泥沙的淤积，增加洪水隐患， 等等。第二，资源保护本身的成本。如保护区管理机构的设置导致政 府的支出增加；停止猎鸟导致收入的减少；稻谷被受保护鸟类啄食导 致损失等。这种冲突未得解决的后果之一是自然保护的法律政策失效。 　　（2）跨行政区划的湿地保护和利用引发地方利益的冲突。尽 管渔业和苇业资源的利用过滥对渔获量、行洪以及水禽栖息地都已经 造成了实际的危害，但保护区受保护鸟类资源单一职能的局限而无能 为力。如果保护区同时享有保护鱼类资源和其他生物资源的职能，更 有利于制约过度捕捞，促进资源的可持续利用。但这意味着保护区将 行使一部分渔政的职权，导致东管会职权的削弱和湖南省岳阳县既得 利益的减少，故很难得到实施。 　　（3）部门利益的冲突。我国自然保护区采取的是分类型、分 等级、分部门的多重交叉管理体制，导致了多头管理，各自为政，建 设与管理脱节的局面。再加上自然保护区本身可能具备多种类型的生 态因子，问题就更为复杂。 　　（4）