探索推进PPP项目全生命周期”物有所值“定量评价VIP

? ? ? ? ? 探索推进PPP项目全生命周期”物有所值“定量评价 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 　　PPP模式下的“物有所值”(Value For Money，VFM)，是指公共产品或服务的全生命周期内成本与质量(或可用性)的最佳组合,以判断PPP模式是否较政府传统投资运营方式更优。作为PPP模式体制和机制优势的实质性体现，实现物有所值是实施PPP模式的必备条件，也是财政部推进PPP制度环境建设的重要一环。 　　为规范PPP项目开展，财政部提出“要积极借鉴物有所值评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选”，将通过物有所值评价作为项目开展的前置条件。并从客观实际出发，制定了《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号)(以下简称“《指引》”)，稳妥地推进各级政府因地制宜实施物有所值定性和定量评价，在“实践中缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，物有所值定量评价处于探索阶段”的情况下，现阶段物有所值评价以定性为主，鼓励开展定量评价。 　　物有所值评价应包括定性和定量两部分，项目的竞争性、创新性、社会价值等可通过定性指标予以评估，而成本、价格、利润等则应尽可能通过量化指标衡量。在项目识别或准备阶段，进行物有所值定性评价，可判断项目运用PPP模式在增加供给、提高效率或优化项目风险分配等方面的优势。但PPP项目千差万别，方案设计、风险分配、制度框架等都会影响项目的政府方净成本的现值(PPP值)，且在项目生命周期的不同阶段，宏观和微观等客观环境的变化也会改变项目的成本和利润。 　　为进一步发挥物有所值的积极意义，尤其是量化不同因素对PPP项目的产出和成本的影响，笔者建议在定性评价的基础上，还应创造条件促进物有所值定量评价的开展，使之不仅服务于项目前期的方案设计和优化，还可帮助政府在采购过程中选择更有实力的社会资本进行合作，并有助于项目建设、运营和移交过程中的绩效评价和服务监管，推动物有所值定量评价贯穿于PPP项目全生命周期的管理。 　　一、 目前我国“物有所值”的评价体系及作用 　　财政部在《指引》中明确，我国现阶段物有所值评价以定性为主，在项目识别或项目准备阶段进行定性论证，以说明PPP模式在项目整合、风险分配、绩效导向、可融资性等方面给项目带来的有利影响，并作为当前阶段判断项目是否适合采用PPP模式的主要依据。《指引》同时还指出，由于我国当前定量评价的实施条件还不完善，因此鼓励PPP项目开展定量评价，作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。 　　作为PPP的主管部门和“物有所值”理念的主要推动者，财政部一方面着力完善PPP相关制度框架，尤其是如何引进具有竞争优势的社会资本，充分发挥其主观能动性，以实现供给的增加、风险分配的优化、或是成本的降低，即实现PPP项目的物有所值。另一方面，财政部也正为开展物有所值定量评价积极进行准备，通过建立相关PPP项目的数据库，充分收集各类项目的基础信息，以为定量评价打下扎实基础。 　　虽然说在各地PPP项目推进过程中，部分善于做“命题作文”的中介咨询机构，往往会根据业主的意见左右物有所值定性评价结果，使其流于形式。但不可否认的是，各级政府，包括所属的财政、发改和行业主管部门等，都逐步认识到了“物有所值”理念的重要作用，这为今后规范物有所值定量评价的实施打下了坚实基础，进而有助于项目实施中充分发挥PPP模式的体制机制优势。 　　从国内外PPP模式的实践来看，物有所值的理念对于规范PPP项目的开展意义非常明显。尤其对于国内保底承诺、固定回报等简单包装出的伪PPP项目，只要稍加关注，往往连定性评价都无法通过。同时，对于一些打着PPP幌子的“政绩工程”、“面子工程”等招商引资项目，则可从PPP具体模式、项目风险分配、财务方案测算、政府承诺和补贴等方面进行定量测算，并在物有所值定量评价中予以充分反映，以进一步明确政府的相关服务要求，强化对社会资本的产出约束，避免为成功引资而给予社会资本过高回报。 　　二、 将“物有所值”定量评价贯穿PPP项目的全生命周期管理 　　物有所值评价是国际通行的PPP项目评估办法，被各国政府广泛运用于PPP决策，并运用于PPP采购的不同阶段。如美国联邦公路管理局将定量评价用于项目决策、采购和实施等阶段，并在项目全生命周期内持续对公共部门比较值与PPP实际成本进行比较;英国财政部要求在项目群层级(行业主管部门各自制定基础设施和公共服务项目群规划)、项目层级、采购层级三个阶段分别开展物有所值评价;爱尔兰在项目详细评估时、编制项目产品/服务产出说明时、对社会资本响应文件进行评审时、和签订项目合同时，进行四次物有所值评价和检验，还可在合同结束后(财