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第 2 章 政策的在场与社会的秩序 第 2 章 政策的在场与社会的秩序 具有高度制度化的统治组织和程序的社会能够更清楚地表达和实现其公共利益。 —— [美 ]塞缪尔 #8226;P#8226; 亨廷顿：《变动社会的政治秩序》 2.1 人事档案制度的依附性链条 中国人事档案制度是中国社会主义实践的伴生物，是鉴于当 时国家公共管理需要的政策工具。从一定程度上来说，人事 档案制度是官僚制度、单位制度、身份制度作用于社会场域 中间的政策产品，同时它又反作用于社会场域，更加加强和 稳固了官僚制度、单位制度和身份制度，成为了中国政治控 制、经济配给和社会管理的特有场景。实际上，人事档案成 为了官僚制、单位制和身份制的实物性载体和制度性表达。 官僚制度 现代公共人事制度发端于官僚制（ Bureaucracy ）理论。官 僚制是一个国家中的官僚组织和行为体系的总和，是国家政 治体系中的一个组成部分，是国家对社会实行统治和管理的 工具，是在社会统治和支配行为发展到一定阶段而出现的制 度化的社会组织现象。官僚及其官僚体系的全部功能都是服 务于国家的这种统治和管理的目的的。 2 官僚制的出现是社 会分工的结果，随着国家范围的扩大和公共事务的增多，国家公共管理的职能也不断地增多，为了实现政治权力的有效运作，就必然出现国家管理的职能分化和职位分工，因而就需要一批相对固定地司掌国家某一方面的统治或管理职能及其保障这种职能实现权力的管理者。官僚制体现的正是官僚的职业化，反应的是国家统治者对所依赖的管理者实施人 事安排的制度配置。德国著名社会学家马克斯 #8226; 韦伯 Max Weber ）提出并发展了官僚理论，在官僚制的历史发展中抽象出了公共行政的工具理性原则，对公共行政的体系进行了明确的形式合理性设计。在韦伯看来，科学化、工业化和官僚制是人类社会走向合理化的整体进程。科学化是认知行为上的合理化，工业化是经济生产上的合理化，官僚化是社会组织上的合理化，三者共同促使了西方工业文明的形成。 韦伯的理想种类官僚体系及其理论表示，行政人员必须依据以下标准进行工作： 1． 他们由个人自由，只在非个人的官方义务上听从权威。 2． 他们被组织在明确界定的等级单位之中。 3． 每一个单位有在法律意义上明确界定的能力范围。 4． 这种单位有自由合同关系。所以，从原则上讲，有自由 选择权。 5． 官员的选择依据的是技术资格。在最理性的情况下，这 些资格的查验是通过考试，并依靠技术培训证书来加以保证， 或者两者兼有。官员是被任命的，而不是选举产生的。 6． 他们得到固定的货币工资，一般有权领取退休金。用人 单位，特别是私营组织，只在某些情况下有权取消任命，但要考虑职务责任和对责任人社会身份的要求。 7． 此工作单位是责任人工作的惟一，或者起码是主要的职业。 8． 工作是终身事业。晋级根据资历、业绩或兼而有之，由 上级评判。 9． 官员的工作与行政资料的所有权完全分别，没有职务拨 款。 10 ．在单位的工作中听从严格和系统的纪律与控制。 1 由此可见，韦伯官僚制理论建构了公共组织的制度基础和人 事技术，官僚制的法理性、权威性、等级性、全职性、非人 格化等原则深深地根植于社会之中，成为了公共组织构造设 计的制度性信条。但它同样也制造了组织及其人员的僵化、 惰性、非民主化和无效率等公共部门病症，不可避免地形成 了官僚制悖论而遭受许多学者的无情批判。但是，官僚制作 为一种理性的和有效率的政府体系，一方面迎合了工业社会 大生产和行政管理复杂化的客观需要；另一方面，又以非人 格化、制度化的特点而得到了科学理性时代的文化认同。 2 韦伯官僚制理论超越了威尔逊、古德诺等人的政治—行政的 简单之分，从纯粹技术角度确立了公共行政的 #8220; 工具 理性 #8221; 和 #8220; 理想种类 #8221; 。3 在官僚制理论的指导之下，现代国家基本上成立了以授权—分层、集权— 统一、命令—听从等为特点的今世组织形态，也成立了以理性、效率、详细的具有严实科层构造的人事技术和人事制度安排。 自然，公共人事制度以及公共人事管理不仅得益于官僚制理论，而且也从西方资本主义私人公司的厂商管理模式中获得了人事管理的理论、经验和技术。无论是古典管理理论、行为科学管理理论，仍是现代科学管理理论，都重视和强调了管理中组织设计与人员配置的必要性和重要性。公司管理理论突出了计划、组织、控制和领导的管理职能，公司的组织工作和领导工作受到了许多公司家和学问家的高度关注。比 利时经济学家埃米尔 #8226; 德#8226; 拉维勒耶（ Emile de Laveleye ）在 1882 年出版的《政治经济学原理》一书中指出： #8220; 通过对一无所有的工人的训练来帮助他们，是劳动力雇主的