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我国税务行政复议制度的功能定位与完善建议 【摘要】 税务行政复议制度对于解决税务行政争议 , 维护纳税人的合法权益 , 推 进税务机关依法行政 , 构建和谐征纳关系具有重大意义。 税务行政复议制度既是一种监督制度 , 又是一种救济制度 , 还是一种解决行政争议的制度。 本文从行政 复议制度立法沿革的角度着手 , 简要分析了税务行政复议制度功能定位 , 并提出 了该制度的完善建议 ,以期对税务行政复议实践有所帮助。 【关键词】 税务行政复议 功能定位 制度完善 税务行政复议是指纳税人和其他税务当事人认为税务机关作出的具体行政 行为侵犯其合法权益 , 依法向税务行政复议机关提出行政复议申请 , 复议机关对 该具 体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出裁决的制度和活动。 这一制度 对于妥善解决税务行政争议 ,维护纳税人的合法权益 ,推进税务机关依法行政 , 构建和谐征纳关系具有重大意义。 随着改革的深入、 税务行政复议案件数量在不 断增多 , 反映的问题也日趋复杂 , 每一次税务行政复议政策的变化都受到全社会 的高度关注 ,牵动着亿万纳税人的心。 一、 我国税务行政复议的功能定位 (一立法沿革 法律制度的目标或基本功能是创设一项法律制度的基础和前提 , 对法律制度 功 能定位的偏差必然的影响到该项制度的制定和在实践中的运行效果。 正如耶林 所 言 : “目的是全部法律的创造者 ,每条法律规则的产生都源于一种目的 ,即一 种事实上的动机。 ” 1税务行政复议制度亦是如此 ,如何理解该项制度的功能并对 其进行正 确的定位 , 是关系到能否发挥该项制度在化解税务行政争议时的主渠道 作用的关键性问题。 在我国 ,税务行政复议产生于新中国建立初期 ,最早于 1950 年政务院颁布 的 《税务复议委员会组织通则》和《印花税暂行条例》中首次出现了 “复议 ”一 1[美 ] 博登海默著 《法理学 :法律哲学与法律方法》 , 邓正来译 , 中国政法大学出版社 1999 年版 , 第 109 页。 词。 21991年 1 月 1 日开始施行的《行政复议条例》是我国第一个专门规定行 政 复议制度的法律规范 ,伴随着《条例》的生效 ,国家税务总局于 1991 年 9 月 29 日制定颁发的《税务行政复议规则》第一条规定 : “为了正确开展税务行政复议 工作 , 根据《行政复议条例》和税收法律、法规的有关规定 ,制定本规则。 ”该 规定仅仅将制定规则的目的表述为 “为了正确开展税务行政复议工作 ”而,并未 对税务行政复 议的功能作出具体的描述。 1993 年 11 月 6 日,国家税务总局根据 《中华人民共和 国税收征收管理法》 及其实施细则的有关规定 , 对 1991 年的 《规 则》 进行了修订 , 其第一条为 : “为了维护和监督税务机关依法行使税收执法权、 防止和纠正违法或者不当的税务具体行政行为 , 保护纳税人和其他税务当事人的 合法权益 ,根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则和《行政复议 条例》 ,制定本规则 ”从这条规定可以看出 , 《规则》将税务行政复议的主要目的 确定为对行政机关行使职权进行法律上的监督及对违法或者不当的具体行政行 为进行纠错 , 并在此基础上实现对纳税人及其他税务当事人合法权益的保护。 与 此功能相对应的有关税务行政复议的定位 , 即是将其视为税务机关的一种内部纠 错机制 , 税务行政复议更加侧重于 行政属性而非司法属性 , 行政复议本身缺乏独 立性 , 难以实现其中立和公正的价值取向 , 此时的行政复议决定被视为不过是另 一种具体行政行为。 1999 年《行政复议法》出台以后 ,国家税务总局于 1999 年 9 月 23 日颁发 了《税务行政复议规则 (试行 》 , 该规则第一条对于税务行政复议的功能作了顺 序上的改变 : “为了防止和纠正违法的或不当的税务具体行政行为 ,保护纳税人 及其他税务当事人的合法权益 , 保障和监督税务机关依法行使职权 , 根据 《中华 人民共和国行政复议法》和其他有关法律、法规的规定 ,制定本规则。 ”根据这 条规定 , 纳税人的合法权益被放到了更为重要的位置上 , 但正如有学者指出 , 虽 然在职能定位顺序上有所调整 , 但有关行政复议性质的认识和定位 , 新旧规则两 者间并无实质变化。 3 2007 年 8 月 1 日起施行的《行政复议法实施条例》第一条规定 “为了进一 步发 挥行政复议制度在解决行政争议、 建设法治政府、 构建社会主义和谐社会中 2 孟鸿志 ,王欢 :《我国行政复议制度的功能定位与重构 ―― 基于法律文本的分 析》 ,载《法学论坛》 2008 年第 3 期。 3 王周户 :《行政复议的功能应当是解决行政纠纷》 ,载《行政管理改革》 2011 年第 9期。