既有居住建筑节能改造与战略性财税政策.docxVIP

? ? ? ? ? 既有居住建筑节能改造与战略性财税政策 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一 引言 中国北方既有居住建筑节能改造具有巨大的社会效益和环境效益。根据清华大学建筑节能研究中心2008年3月发布的《中国建筑节能年度发展研究报告2007》，中国北方城镇采暖能耗占全国城镇建筑总能耗的40%，为建筑能源消耗的最大组成部分。与气候条件接近的西欧或北美国家相比，中国住宅的单位采暖建筑面积一般要多消耗2～3倍以上的能源，而且舒适性较差。可见，北方既有居住建筑节能改造具有非常大的节能降耗空间。通过实施节能改造，可以实现大量减排有害气体和烟尘颗粒，从而减少环境污染，提高空气质量；可以有效提高室内热舒适度，改善人居环境，促进居民健康。根据中国住房和城乡建设部2006年的统计，目前全国供热采暖耗能全年约为1.3亿吨标准煤，占全社会总能耗的10%。北方如果按照采暖地区建筑节能设计国家标准进行节能改造，经估算，每年可以节约6800万吨标准煤，可以减少CO2排放量1.43亿吨。 事实上，早在20世纪80年代末90年代初，中国政府就已开始既有建筑节能改造示范工程，取得了一定的实践经验。但这些项目仅是零星开展的，缺乏系统性和有效组织。随着我国社会经济发展水平的提高，环境保护、节能减排、构建和谐社会等理念不断深入人心并上升为国家发展目标，在这种大背景下，对新建建筑节能标准不断明晰并加以法制化。同时，既有居住建筑节能改造也受到了进一步关注，并成为中国国家能源战略的一个重要组成部分。根据国家“十一五”规划对建筑节能目标要求，到2010年末，要实现节约1.2亿吨标准煤的目标，其中，对北方采暖地区既有建筑实施热计量及节能改造要达到1.5亿平方米，实现节能1600万吨标准煤。 中国节能领域对既有建筑的大规模改造即将开始，也是本轮国家扩大内需的重要手段，因此，财政税收支持政策的研究具有极大的现实应用意义。 二 既有居住建筑节能改造内容体系 对既有居住建筑改造的主体与内容进行全面了解，是针对性政策的研究与实践的基础。节能改造全过程可以分为4部分主要内容，如图1所示，即热源系统改造、热力交换站改造、管网改造及终端改造。我国北方地区城市供暖是以集中供热系统为主，系统规模大，单个系统供热面积往往达到上百万甚至上千万平方米。由于供热供暖本身就是一个系统工程，能量在整个供热系统中流转，因此，以供热供暖节能改造为核心的既有居住建筑节能改造也必然是一个涉及各环节的系统工程，是从热源一直到终端用户的全过程的节能改造。 图1 北方既有居住建筑节能改造体系 总体而言，节能改造任何一个环节的缺失，都必然对节能效果产生负面作用：如果不解决管网运行水平低、不平衡的问题，无论是热源端、还是末端进行的节能改造就无法使得整个供热系统实现节能；热源端与末端任何一端的改造缺位，也必然使另一端的改造效果大打折扣；热计量装置更是实现按热收费的物质基础，热计量改造不仅是节能改造、也是供热体制改革的关键环节。因此，有必要站在整个供热系统的角度开展全过程节能改造。 三 政府对既有居住建筑节能改造负有不可替代的责任 （一）相关主体利益识别 正如图1的下半部分所表现的，节能改造的核心利益主体为热力企业、终端用户、与政府。然而，各方利益的实现不是孤立的，而是相互关联的，且与我国供热体制改革密切相关。 我国正在进行供热商品化、货币化改革，逐渐健全热价与燃料价格联动机制、建立分户计量机制。这一供热机制改革目标的实现与节能改造实施密切相关。因为，供热机制的运行需要配套的硬件基础设施的跟上，如热计量仪器安装，这些配套硬件的建设需要在节能改造过程中完成；同时，节能改造的成本补偿与预期收益也要通过供热机制的理顺才能实现。 那么，在新型供热体制框架下，热力企业作为采暖服务的供给方，能够通过节能改造获得更高的供热系统效率降低单位面积供热成本，从而降低热力企业投入成本、提高投资收益；同时，通过节能改造，热力企业的市场竞争力提高，能够增加供热覆盖面积，通过收取新增用户的入网费和采暖费增加投资收益；此外，通过价费机制理顺、供热服务水平的提高、与热计量硬件的跟进，将解决一直困扰供热企业的“收费难”的问题，这些，都将极大提高热力企业的经济收益。 终端用户作为采暖服务的需求方，首先，能够通过节能改造节约热费、实现更加合理的价费负担；其次，获得可调节、可选择的采暖水平；再次，获得更高的室内热舒适度；同时，还增加了房屋的价值和使用价值。 毫无疑问，各方利益的实现是有条件的，在既有的福利供热体制框架下，不存在市场发挥作用的空间，也就是说，市场是失灵的，且节能改造需要投入的成本非常大，因而，节能改造是无法依靠热力企业与终端用户自发实现的。作为公共事务的管理者，政府推动节能改造的主要目标是降低能耗、节约能源、保