加强城镇职工基本养老保险可持续性的思考.docxVIP

? ? ? ? ? 加强城镇职工基本养老保险可持续性的思考 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 2013年11月，中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“建立更加公平可持续的社会保障制度”列为改革的具体任务之一。2015年10月，十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》重申要“建立更加公平更可持续的社会保障制度”。可持续性和公平性并列成为我国社会保障制度完善与发展的两大基本原则。 正如欧盟委员会（2001）的界定，待遇的充足性、财务可持续性和对变化的适应性是保证养老金制度长期可持续的三大原则。又如，Robert Holzmann、Richard Hinz（2005）在世界银行的报告《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》中指出，养老金制度的首要目标是提供充足、可负担、财务可持续且稳健的待遇水平。养老金制度的可持续性应包含三个维度：可负担性、待遇的充足性和财务的可持续性。加强城镇职工基本养老保险可持续性的思考须围绕此三者展开。 一 城镇职工基本养老保险的建立与发展 在实践上，城镇职工基本养老保险产生的历史背景是计划经济向社会主义市场经济转型。20世纪80年代，中国开启了由计划经济向社会主义市场经济的改革，20世纪50年代初建立的国家-企业型的劳动保险制度不适应市场经济的发展，中国开始了建设社会保险制度的探索。1993年，党的十四届三中全会将社会保障制度的建设描述为深化国有企业改革的配套措施，同时对多层次社会保障制度相关内容进行了一般性规定。在此基础上，职工基本养老保险制度一步一步向前发展。 在理论上，于改革开放的进程中，中国开始反思计划经济时代“平均主义”的价值观。1997年，国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）描述职工基本养老保险的价值观是“公平与效率相结合”。这种价值观是通过社会统筹和个人账户相结合的制度结构来体现的。决策者希望通过社会统筹来体现公平，通过个人账户来体现效率。所以中国的职工基本养老保险制度是一个混合制度，在所有制上是共有制度和私有制度的结合；在待遇和责任上是待遇确定型计划（DB）与缴费确定型计划（DC）的结合、政府责任与个人责任的结合；在财务上是现收现付的代际转移支付与通过积累平滑个人终生收入制度的结合。 新建的职工基本养老保险制度的目标是多重的。随着社会保障制度的发展，制度的目标渐渐清晰，即广覆盖、保基本、多层次、可持续。社会保障的发展目标被简单移植于社会保险制度之中，2010年通过的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）指出，社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。职工基本养老保险就是在多重目标指引下发展的，它的覆盖面不仅限于早期的用人单位职工，2005年更扩展至灵活就业人员、自雇者等群体。自雇者和灵活就业人员享有缴费环节的优惠，费率为工资的20%（用人单位职工的总费率为28%），但其养老金的计算公式与雇员是一样的。 职工基本养老保险制度的主要内容如表1所示。 表1 城镇职工基本养老保险制度的主要内容 自1997年26号文发布以来，职工基本养老保险已经发展近20年，取得了巨大的成就。职工基本养老保险最重要的意义，一是“单位保障”向“社会保险”的转变适应了社会主义市场经济的发展，使得覆盖主体间的劳动力流动性增强，劳动力配置效率明显提升；［1］二是建立了多方责任共担机制，一定程度上减轻了政府的财政风险；三是覆盖率和待遇水平不断提高，越来越多的劳动者受到制度的保护。1997年，年末参保城镇职工基本养老保险的人数为1.1204亿，到2015年末增加到3.5361亿，其中，参保职工2.6221亿，离退休人员9140万。参保职工人数占城镇就业人员数比例从1997年的42%相应地上升到了2015年的65%。经过连续11年的年均10%的增长，企业离退休人员的月均养老金水平到2015年已超过2250元，较之2005年已经增长到300%。 二 城镇职工基本养老保险制度可持续性面临的问题与挑战 即使已经取得巨大成就，但如果用“可负担、待遇充足、财务可持续”的三维度标准来衡量，城镇职工基本养老保险制度的可持续性仍面临诸多问题和挑战。 （一）政府、企业、个人皆面临较重负担 1.制度赡养率稳步增高，内部结构问题十分严重 2014年制度赡养率为33.66%，即抚养比为2.97，虽然近二十年来赡养率并无大幅增加，但分行业和分地域来看，总体中的结构问题已经十分严重。分行业来看，以个体身份参保者（在总参保人员中占比22.93%）的制度赡养率在2014年为38.84%，高居第一，而在2010年该数字还只有21.1%，远低于企业和机关事业