农村集体经营性建设用地入市面临的问题及对策建议思考.docxVIP

农村集体经营性建设用地入市 面临的问题及对策建议思考 农村集体经营性建设用地入市，面临着理论难题：是转变土地所有制间接入市，还是保持土地集体所有制直接入市，在理论上存在针锋相对的观点主张;面临着实践难题：如何解决“入市”与征地的矛盾、与城镇化建设的矛盾，如何公平分配土地增值收益，如何应对“入市”给土地规划和监管带来的挑战。农村集体经营性建设用地入市面临的难点问题多，涉及的利益矛盾多，必须审慎稳妥地探索推进。 近些年來，关于农村集体经营性建设用地入市问题，学术界已有深入探讨，但争议较大。国家也于2015年初在全国范围选取33个县（市）进行了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，积累了一定经验。本文结合笔者对中部某改革试点县的调研体会，主要研究分析农村集体经营性建设用地入市面临的一些理论难题、实践难题和挑战，提出若干对策思考，以期将问题研究引向深入，并对农村土地制度改革有所借鉴。 一、农村集体经营性建设用地入市面临的理论难题 农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地。本文在理论上所论及的农村经营性建设用地，不仅指目前存量上的经营性建设用地，还包括通过规划许可的增量经营性建设用地。改革开放以来，随着农村土地的不断被征用和农村建设用地的不断流转，围绕农村集体经营性建设用地入市问题的研究探讨就一直在持续进行。 1.农村集体经营性建设用地入市的理论之争 关于农村集体经营性建设用地入市问题，学术理论界进行了深入探讨，在取得诸多共识的同时，在某些问题上也发生了激烈争论。据笔者分析，争论的焦点并不在于农村集体经营性建设用地应不应该入市——绝大多数学者都认同应该入市，而在于应不应该“直接入市”和如何“直接入市”。应该说，主张农村集体经营性建设用地入市、建立城乡一体化的建设用地市场，已是学术界的共识。但如何入市？是通过征地或农民集体自主转制（转变土地所有制）等途径改变农村集体土地的所有制性质而入市？还是在保留土地集体所有权的前提下直接入市？学术界在这个问题上存在两种截然对立的理论观点。 一种理论观点认为，农村集体经营性建设用地应该直接入市。这种理论观点主张：在符合土地规划和用途管制的前提下，集体土地可不经过征收转制直接进入土地市场;集体土地应当与国有土地同地同权同价;集体土地可以“进城”，农民拥有土地自主开发权，可直接进行土地开发利用，实现自主城镇化。其主要理由：一是农民拥有自主开发利用土地的权力。土地是农民集体的，农民就应该拥有土地处置权。二是集体建设用地直接入市有利于城乡土地市场的形成。有专家认为，农村集体经营性建设用地直接进入土地市场，有利于打破政府对土地一级市场的垄断，有利于农民分享土地增值收益，有利于市场在土地资源配中发挥决定性作用。三是直接入市有利于增加农民的财产收益。土地是农民集体的，土地变资本、变资产后，农民应该享有土地增值的绝大部分收益。 另一种理论观点是不赞同农村集体经营性建设用地直接入市，主张农村土地入市依然要通过征地制度改革等来推进。其主要理由：一是农民不具有自主改变土地用途搞开发建设的权利。有专家认为：允许农民自行改变土地用途搞开发的主张，不管听起来如何义正词严，但实际上脱离了当今世界的现实。土地是特殊商品，其开发利用具有极大的地理垄断性和环境外部性，世界上没有任何一个国家会允许居民随意改变土地用途搞开发建设。二是土地增值是经济社会发展的结果，土地增值收益理应由社会共享。不少专家认为，土地增值收益应该为社会分享，农村集体经营性建设用地直接入市，导致的只能是城中村和城郊村农民捕获大量土地增值收益，甚至是一夜暴富，而边远地区的广大农民难以分享土地增值收益，会产生巨大的分配不公。三是完全实现集体土地与国有土地同地同权同价不太可能。国家（政府）经过征地获得的建设用地，其用途不只是用于产生经济效益的生产经营行业，不只是用于房地产开发，还要用于公益事业建设和公共绿化等多种用途，有些用地不仅没有经济效益，而且还需要政府进行大量投资。而农村集体经营性建设用地，是只用于产生经济效益的项目用地，如工业生产经营用地和商服住宅用地。农民集体作为理性经济人，自然倾向于把土地用于能产生更高经济效益的项目而不可能自愿将土地无偿用于公益项目建设，因此，所谓的同地同权同价，强调的只是与国有经营性土地的同权同价，而国家的经营性建设用地与非经营性建设用地往往是作为一个整体进行规划和开发利用的，其中，土地增值收益的很大一部分是要用于非经营性土地的开发利用的。因此，集体土地与国有土地同地同权同价既缺乏合理依据，在实践中也是行不通的。即便是在农村集体经营性建设用地范围内，由于地理位置不同，用于工业或用于商服住宅等用途不同，也会产生巨大的利益差别，实现同地同权同价也是不可能的。四是让集体土地“进城”，会严重影响城市统一的规划管理