以经营取代管理的不同方式从风景名胜资源上市到特许经营.docxVIP

? ? ? ? ? 以经营取代管理的不同方式从风景名胜资源上市到“特许经营” ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一 背景 围绕风景名胜区旅游企业上市的讨论始于1998年。我们认为，一些风景名胜区旅游企业将风景名胜区门票收取作为自己企业的经营项目，将门票收入作为企业的经营收入，那么，风景名胜区旅游企业上市就已经不再是普通旅游企业的上市问题，而演变为实质是风景名胜资源的上市问题了[1]。首先，风景名胜资源以及更具一般性的自然文化遗产资源与可改变性状的经济资源相比，具有完全不同的特殊性质，所以，此类资源是保护性资源而非开发性资源，而且保护行为只能是事前预防性的，而不能是事后补救或惩罚性的[2]。另外，回顾中国行政主管部门、地方政府有关国家级风景名胜区门票收取、使用规定的演变过程，可以发现，在中国，门票收入实际上是风景名胜和自然文化遗产资源保护管理经费的唯一或主要来源[1]。因此，在这个意义上，国家级风景名胜区的门票是国家收益的唯一体现，也是风景名胜资源国家所有权的实质体现[3]。因而，将具有公共性、公益性和非营利性等社会属性的国家级风景名胜资源和遗产资源[4]以上市的形式进行处置，不仅不符合经济规律，也不符合资源内在的科学管理规律。 有人将风景名胜区旅游企业上市的主要特征之一概括为“整体上市、垄断经营”，认为这是“景区上市公司的最大优势”[5]。虽然风景名胜区旅游企业上市问题暂时告一段落，但是，以风景名胜区和自然文化遗产地的经营取代管理[2]的现象却并没有停止，2004年前后，在中国的一些国家级风景名胜区和自然保护区又兴起了“特许经营权转让”[6]之风，其核心问题仍然是整体转让、垄断经营。有些政府官员和学者也意识到了在所谓的“特许经营”模式下整体转让的弊端，由此会产生自然文化遗产资源的保护管理风险，然而，一部分人热衷于承认现实、规范“特许经营”行为，并没有从基本概念、规则原理、实质问题等方面进行澄清和分析。所谓的“特许经营”与以经营取代管理有着承袭关系，是同类问题的不同表现形式。 二 特许经营的含义 这里需要讨论和澄清商业（专营）特许经营（franchise）与政府特许经营（concession）的区别以及自然文化遗产资源的管理（administration）与经营（business operation）的区别。 1.商业（专营或分销）特许经营与政府特许经营 在中国，对于franchise和concession的具体中文含义一直没有给出明确的区分，含混地都译为“特许经营”。而且，在不同的应用场合经常混用这两个概念。然而实际上，它们是有区别的。 与政府特许经营（concession）相比，商业特许经营（franchise）实际上是一种专营特许许可，其涵盖的范围较大，泛指给予或授予一般的商业专营权的特别许可，形式可以多种多样。 中国《商业特许经营管理办法》[3]第二条规定，商业特许经营是指通过签订合同，特许人将有权授予他人使用的商标、商号、经营模式等经营资源，授予被特许人使用；被特许人按照合同约定在统一经营体系下从事经营活动，并向特许人支付特许经营费。 商业特许经营的定义揭示了它的几个特征：（1）特许人和被特许人具有独立的法律地位；（2）商业特许经营是一种合同关系；（3）商业特许经营是一种管理模式；（4）商业特许经营是以品牌许可为核心的知识产权许可使用关系；（5）商业特许经营是为了实现商品或服务的分销。因此，从法律的角度出发，商业特许经营的本质是指特许人将以品牌为核心的特许经营权许可被特许人使用，在特许人统一的经营管理模式的控制下，形成相对固定的商品与服务的分销合同关系[7]。在商品分销形式上有专卖店（分销特许人生产的商品）、超市（分销统一采购的商品）、连锁快餐店（分销加盟店加工的商品）等等。 与商业（专营或分销）特许经营（franchise）相比，政府特许经营（concession）更强调事物或资源的所有者授予或售予他人使用或经营的权利。其涵盖的范围较小，一般指私人参与投资或承租的项目。 本文论及的自然文化遗产地（包括风景名胜区和自然保护区等遗产资源保护区域）特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择某项公共产品或服务的投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项公共产品或者提供某项服务的制度[4]。 政府特许经营，特别是自然文化遗产地的政府特许经营一般不具有专营或分销的含义，而突出以具体的合同约定所表达的所有者对经营者的特别许可。因此，国家级风景名胜区和自然保护区的政府特许经营的特许人应该是政府（自然文化遗产资源的所有者代表）。 与以“命令一服从”为特征的传统行政行为不同，政府特许经营具有以下的特征：（1）政府特许经营特许人与被特许人的法律地位是平等的；（2）政府特许经