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新时代背景下完善检察建议制度 存在的问题及对策建议思考 检察建议作为检察机关履行法律监督职能的重要方式，司法实践适用效果引发广泛关注，对检察建议的制发数量变化、困境原因和转型发展引入供给侧结构性改革理念予以整体解析从而适应新时代检察工作发展要求。着眼于解决检察建议的结构性问题和深层次矛盾，以提升检察建议质量和效果为重点，推进检察建议的供给侧结构性改革，为人民群众提供更好更优更及时的新时代检察产品。 为强化新时代检察机关法律监督权威，贯彻实施修改后的《人民检察院组织法》，引入供给侧结构性改革理念，通过机制建设，提升检察建议的精准、规范、刚性和效果，力图走出一条不同以往的完善检察建议制度的新路径。 一、检察建议制发数量变化的供给侧改革角度考察 供给侧结构性改革，是指从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。《人民检察院组织法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》把检察建议作为法定监督方式，检察建议包括再审检察建议和一般性检察建议。为便于论证，在此重点考察民事行政审判人员违法行为监督、执行监督领域的一般性检察建议。 （一）数量增长考察：检察建议的多维度“需求”扩大 1.人民群众对公平正义获得感、幸福感、安全感的客观“需求”。当前，我国社会主要矛盾已经发生转化，人民日益增长的美好生活需要不仅包含物质文化层面，还包含对社会公平正义的追求和向往，体现在法治领域就是人民群众通过法律途径保护权利、解决纠纷自觉性日益提高。在司法实践中人民群众对法院超审限、超标地查封、执行难、执行乱等问题反映强烈，这对民事行政诉讼监督提出了更高需求，而开展监督则需广泛适用检察建议，这就形成了对检察建议的现实需求和潜在需求。 2.检察机关履行民事行政诉讼监督职责的主观需求。《民事诉讼法》《行政訴讼法》赋予了检察机关对民事行政诉讼活动实行法律监督的职权，在新时代下必须更有担当作为。因此，在对审判人员违法行为监督和执行监督等方面，需要进一步加大办案力度，保持合理的办案规模，并注重提升精准度与权威性。在上述观念和民行检察业务考核等多种因素的共同作用下，检察建议在民事行政审判人员违法行为监督、执行监督等领域广泛适用，体现在全国检察机关层面就是检察建议案件数量的大幅增长。 （二）数量下降考察：检察建议的供给问题表现突出 1.检察建议供给结构不合理引发挤压水分。因调查核实不够、说理性不充分、时效性不强等导致检察建议的广度、力度和精准度有待提升，检察建议低端供给产品较多。实践中存在个案检察建议多、类案检察建议少及对一些明显没有监督必要的案件进行监督而滥发检察建议的情况。因此，各地检察机关通过开展规范司法行为专项活动、调整业务考核标准等方式挤压检察建议“水分”，从而导致检察建议数量出现一定程度下滑。 2.检察建议“供给”效果不理想直接影响制发数量。由于《民事诉讼法》《行政诉讼法》对检察建议效力等一般性问题没有规定，只是在最高人民法院和最高人民检察院（以下简称“两高”）《关于对民事审判和行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》等司法解释对检察建议反馈、异议解决作出规定，但实践中落实不到位，检察机关多靠沟通协调来督促法院反馈落实，导致检察建议权威大打折扣。同时，对审判人员违法行为、执行违法行为的认定缺乏合理的评价标准，也没有建立跟踪反馈和督促落实制度，对法院反馈检察建议的意见仅满足于形式上审查是否采纳，大多没有对回复内容进行分析，对未回复、未采纳的没有开展跟进监督，如此“恶性”循环影响检察建议效果进而导致检察建议数量减少。 3.检察建议“供给”难以适应司法实践需求抑制内生动力。个别检察官缺乏主动监督意识，不善于从民事行政裁判监督案件中发现案件线索，且对当事人申请监督而制发的部分检察建议文书质量不高，难以得到法院认同，无法有效维护当事人合法权益，难以赢得人民群众对检察建议工作的支持认可，导致检察建议的案件来源受到冲击。同时，法院对检察建议案件的归口管理、具体办理和审查反馈没有明确具体的操作规定，导致检察建议制发与法院回应没有建立起有效对接机制。司法实践中个别法官甚至认为检察建议是在给法院“挑刺”，对检察建议认可度、接受度不高，这使检察官办案积极性、主动性受到影响，进一步抑制检察建议的供给数量。 二、检察建议适用存在实践困境的原因解析 通过上述检察建议制发数量变化的考察分析，可以看出作为检察产品的检察建议在“供给”结构上出现问题，在此以供给侧结构性改革理念为视角对检察建议适用困境的原因作一解析。 （一）固有监督理念束缚，严重制约检察建议的“供给”基础 检察机关基于法律监督机关的宪法定位，在民事行政诉讼监督尤其在开展检察建议工作中，习惯于“威慑性监