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地方典型案例预算管理一体化规范系统建设与完善 摘要：预算管理一体化规范不仅是财政信息化系统的“升级再造”，更是预算制度的改革深化。绩效运行监控是对预算执行和绩效目标的“双监控”，但其过程中存在棘轮效应。预算管理一体化规范为绩效运行监控发展带来契机。文章在对地方典型案例（即陕西省财政云）分析的基础上，介绍预算管理一体化规范系统的实践进展和绩效运行监控成效，及问题和困境，最后提出完善预算管理一体化规范系统建设、推进绩效运行监控提效的对策建议。 2020年2月，财政部印发《预算管理一体化规范（试行）》（以下简称《规范》），在预算管控方式、资金支付流程、资金拨付体系等方面提出新的标准和要求，将制度规范与信息系统建设紧密结合，用系统化思维，全流程整合预算管理各环节业务规范。《规范》不仅是财政信息化系统的“升级再造”，更是预算管理制度的又一次改革深化。绩效运行监控，即预算绩效运行监控，作为预算绩效管理的关键环节，前衔绩效目标编制，后接绩效评价。既是对预算执行进度的监督，也是对绩效目标实现的督促，很好地体现了我国预算和绩效管理一体化的要求。《规范》的发布与实施，对绩效运行监控提出更高要求的同时，也使其在信息化上有了巨大突破，为绩效运行监控发展带来了新的契机。因此，有必要以《规范》的颁布和实施为契机，研究预算管理一体化新发展趋势下，绩效运行监控的成效、问题及优化路径，促进预算管理制度改革进一步深化。然而，现有文献中将绩效运行监控作为研究主题的本身就不多，将其研究与预算管理一体化规范联合的就更少见了。因此，本文拟将预算管理一体化规范与绩效运行监控关联起来，探讨《规范》对绩效运行监控的影响，目前绩效运行监控的实践成效、存在的问题及改善措施，以提高绩效运行监控的效率和效果。一、文献评述与理论基础（一）预算管理一体化规范关于预算管理一体化规范内涵及内容方面的阐述，主要来自于财政部研究制定的全国统一的《规范》。根据《规范》，预算管理一体化规范，即政府预算管理一体化规范系统建设，是指统一规范各级政府财政预算管理，将制度规范与信息系统建设紧密结合，用系统化思维，全流程整合预算管理各环节业务规范，通过将规则嵌入系统，强化制度执行力，通过信息技术助力预算制度深化改革。具体而言，预算管理一体化规范系统建设的主要任务就是建立财政预算编制、预算调整、预算执行的制度规范；以制度规范为基础，建立全国统一的预算管理信息系统，实现动态管理，实施有效控制；按照一体化业务流程规范改造现有信息系统，推进财政数据集中存放；在不断提升核心系统自身功能的同时，积极拓展核心系统与其他信息系统的对接，通过对接既丰富和完善了核心系统的功能，也促进了外围信息系统的一体化整合，实现核心系统与外围系统的相互补充与相互促进。最后实现纵向全国各级政府财政之间的统一对接、横向财政总预算到部门预算再到单位预算的对接，真正实现全国统一的预算管理一体化系统。就全国实践推进方案来看，是先通过一体化系统建设实施方案，再形成《预算管理一体化规范》。由财政部组织并制定全国统一的规则和系统技术标准，从中央到各级政府，形成纵向连接，再由各县市将预算数据汇集到省级，并与财政部对接，最后实现与全国财政系统的对接。当前学界对于预算管理一体化的研究主要集中在如何建设完善预算一体化系统的实操和预算与绩效管理一体化相结合两方面。（二）绩效运行监控目前国内绩效运行监控的定义主要出自财政部发布的《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（以下简称《办法》），《办法》指出，绩效运行监控是指“在预算执行过程中，财政部、中央部门及其所属单位依照职责，对预算执行情况和绩效目标实现程度开展的监督、控制和管理活动。”据此，学者对该定义进行了一般性阐述，即绩效运行监控是指在预算执行过程中，各级财政部门、同级主管部门及其所属单位依照职责，对预算执行情况和绩效目标实现程度进行监督、控制和管理的活动（绩效运行监控旨在对预算执行情况、绩效目标实现情况、重点政策和重大项目实施情况及其他情况进行实时动态监控，促使政策落地、绩效目标实现。采用比较和定性、定量相结合的方法，对预算执行的及时性、合规性和有效性进行监控。且采取主管部门日常监控和财政部门定期监控相结合的方式开展工作，其特点在于全流程和持续性（《办法》，2019）。绩效运行监控分四步进行：确定监控目标；收集监控信息；分析监控信息；形成监控结论，并进行结果应用（绩效运行监控必不可少，是全面实施预算绩效管理的关键环节，应加强建设（（三）绩效运行监控中的棘轮效应棘轮效应概念最初产生于对前苏联计划经济体制下的企业生产的研究中，是一个经济学概念。高度集中的计划经济体制下，企业的生产指标只增不减，如同“棘轮”似的，只能进不能退。后来棘轮效应被广泛引申到经济和管理领域中