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反垄断法宽恕制度发展与完善 ［摘要］宽恕制度的“萝卜加大棒”式制度立法设计使得各国在垄断协议执法上取得了显著的实效，对报告者的宽大与严厉的处罚使得垄断协议内部瓦解成为可能，但自我国《反垄断法》引入宽恕制度以来，由于立法的缺憾:适用宽恕程序阶段不清晰，适用主体范围狭窄，责任机制不健全，豁免幅度立法过宽导致的执法机构裁量权扩张以及处罚标准不合理等，导致执法实践收效甚微。鉴于此，亟需从立法上重新正确审视宽恕制度的价值功能，完善宽恕制度立法。 ［关键词］反垄断法;宽恕制度;立法完善 一、我国反垄断法宽恕制度的历史沿革 公平公正的竞争环境和充分有效的竞争是市场经济良好运行的灵魂，是实现资源有效配置的重要前提，也是市场具有活力的表现。垄断协议的存在对市场竞争会造成不利影响，垄断协议是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为，也被称为“卡特尔”。由于其对公平竞争的市场秩序具有巨大的破坏作用，因此，反垄断法应运而生。反垄断法是为了反对限制竞争、维护自由公平的市场竞争而制定的法律规范。从1980年美国第一部也是世界上第一部反垄断法《谢尔曼反托拉斯法》实施以来，对垄断协议的规制一直是各国反垄断法立法最为核心的组成部分，随着科学技术与市场经济的不断发展变化，垄断协议越发呈现出多样化、多方位、多主体的特征，并且由于各国立法陆续将垄断协议视为违反商业道德的手段予以禁止，有的国家甚至对此课以刑罚，因此协议的行为人往往采取极为隐秘的方式进行，并在行为人之间约定严苛的“违约”结果。而反垄断执法机构受限于执法能力、执法手段等因素，致使其难以及时有效地进行规制查处，有时将耗费巨大的成本，造成对市场竞争维护的延时性和执法效率的低下。于是，美国在1978年创造了反垄断法宽恕制度，并于1993年完善，在1994年进一步规定了宽恕制度在个人领域的适用。这一制度的实施使得反垄断执法机构在查处垄断协议上取得了显著的成效。此后，各国相继移植宽恕制度来协助本国对垄断行为的调查。宽恕制度是指垄断协议的经营者在反垄断执法机构发现垄断协议之前或在反垄断执法机构对垄断协议调查前，积极主动地向执法机构报告并提供有关垄断协议的重要证据，积极配合调查的，执法机构依法对其给予减轻或免除处罚的制度。宽恕制度之所以能促使经营者有动力主动坦白的原理在于“囚徒困境”［1］非合作博弈与该制度本身的奖励与严惩功能结合，垄断协议的参与者往往并非协议表征那般牢不可破，作为同业者，各方存在着激烈的竞争关系和此消彼长的利益冲突，面对反垄断法对垄断协议行为严厉的惩罚数额，同时又予以“告密者”大幅度的减免，各参与者在此种境况下面临的正是囚徒困境的抉择。由于垄断协议各方信任危机的存在致使猜疑不断，为谋求自身利益最大化，在巨额处罚与收益的利益衡量下，参与者便会更加主动地选择向执法机构自首，从而实现这一制度通过与垄断协议的参加者合作，以免除或减轻其法律责任作为利诱，使其积极主动地报告违法行为并提供重要证据，最终达到节省执法资源，提高执法效率，增强反垄断法的威慑和预防效应的效果。［2］ 二、我国反垄断法宽恕制度存在的问题 我国于2008年首次制定的《中华人民共和国反垄断法》第四十六条中同样引入了宽恕制度①，该条第一款规定了对垄断协议参与者的处罚力度，第二款规定了宽恕制度的适用情形，但由于该款对宽恕制度适用的具体情形、范围、处罚减免额度的规定过于宽泛，于是，在2009年与2011年原工商总局与发改委先后颁布的《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》《反价格垄断行政执法程序规定》中的个别条款对宽恕制度的适用做出了进一步的规定。结合我国立法实践并与国外立法现状进行比较，我国宽恕制度的立法和适用存在如下问题:(一)宽恕制度适用主体范围过于狭窄，仅限于经营者从当前立法规定与执法实践来看，适用我国宽恕制度的主体限于垄断协议的经营者，对个人宽恕制度未有明文规定，在实践中也尚未出现以个人名义向执法机构报告的情形。而对比而言，美国在1994年就有了《个人宽恕制度》的立法，原因在于美国反垄断立法中实行企业与个人的双轨责任制，即对于垄断协议的规制，立法不但对协议的经营者处以罚款，同时对达成并实施垄断协议直接负责的相关主管人员和其他直接责任人规定了经济上的处罚，对于严重违反反垄断立法所规制的排除限制竞争行为或给市场竞争造成严重阻碍后果的，还应承担刑事上的自由刑罚。因此美国的个人宽恕制度不仅可以减免罚款，同时还能豁免刑责。欧盟虽然对于卡特尔的处罚仅限于罚款，而不能处以监禁刑，但同样规定了针对个人的宽恕制度。再者，行业协会属于宽恕制度规定的经营者范畴也未明确，一般而言，行业协会不从事与市场相关的生产经营活动，行业协会的存在应