当前不可移动文物保护存在的问题及对策建议思考.docxVIP

当前不可移动文物保护存在的 问题及对策建议思考 鉴于不可移动文物具有公共属性，确有必要将不可移动文物纳入公益诉讼保护范畴。针对当前不可移动文物的保护存在保护意识淡薄与立法不完善、行政执法难与监管薄弱、破坏行为频发与责任追究难等诸多并存问题，检察机关作为公共利益的代表，应通过构建三位一体的线索发现机制、调查核实机制、审查处置机制和责任追究机制，完善不可移动文物的公益诉讼保护路径。 不可移动文物作为历史文化遗产的重要组成部分，主要包括具有历史、艺术文化、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画以及与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑等。近年来，损害不可移动文物的行为频发，但实践中普遍存在“无人起诉”的怪象。在这样的背景下，检察机关作为公共利益的代表，探索不可移动文物的公益保护路径具有现实意义。 一、不可移动文物纳入公益诉讼范畴的依据 （一）国家治理现代化的时代呼吁 习近平总书记指出：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果该论述深刻揭示了历史文化传统对国家治理体系和治理道路选择的影响。因此，要推进国家治理体系和治理能力现代化，离不开对历史文化传统的传承。而不可移动文物是中华民族优秀历史文化的重要载体,切实反映了我国治理体系的内生性演化和发展过程。从这个角度看，保护不可移动文物就是保护历史文化基因，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。近年来，随着经济社会的快速发展，不可移动文物保护与城市化进程的矛盾日益凸显，拆除历史建筑、破坏不可移动文物原生环境等现象频发，但实践中却“无人起诉因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，亟需将不可移动文物纳入公益保护范畴。 （二）不可移动文物具有公共属性 基于不可移动文物的公共性，将其纳入公益诉讼范畴具有内在合理性。一是不可移动文物是世界文化多样性的有机组成部分，具备现代“公物”或者“公共信托财产的核心要素和特征，具有见证历史、促进文化多样性、增进文化认同等公共属性。二是从不可移动文物的构成和呈现的文化价值看,不可移动文物不仅具有使用价值和交换价值，更为重要的是其所承载的历史文化资源具有不可替代性和可持续发展性。三是我国文物保护法等法律对我国公民欣赏、体验历史遗产的权利予以保护，也从侧面反映了不可移动文物所产生的精神利益应归属于全社会成员。 （三）公益诉讼具有拓展的可能性 目前，民事诉讼法、行政诉讼法对公益诉讼的保护范围均采取不完全列举方式，且分别以“损害社会公共利益”和“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”作为概括补充，这表明公益讼的案件范围并不局限于法律明确规定的“4+1”范围，实践中可紧扣“公益”进行拓展。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在坚持和完善中国特色社会主义法治体系部分，明确提出“拓展公益诉讼案件范围”。因此，尽管不可移动文物不属于法律明确规定的“4+1”范围，但是基于不可移动文物的公共性，可将不可移动文物的保护纳入公益诉讼案件范围。 二、当前不可移动文物保护存在的问题 （一）保护意识淡薄与立法不完善并存 当前，在发展地方经济、推动旅游事业、开发利用历史文化资源等活动中，存在忽视不可移动文物保护的意识和观念，直接或者间接造成不可移动文物灭失的现象时有发生。与此同时，我国不可移动文物保护的一系列单行法层级混乱。例如，有些不可移动文物由行政法规规制，有些则由部门规章规制，且法律规范名称混乱，导致各自效力范围不清晰、适用率不高等问题。此外，这些法律法规主要以明确保护对象、保护内容和保护方法为主，但是对保护过程中涉及的具体操作和法律适用问题却规定甚少，导致实践可操作性不强。 （二）行政执法难与监管薄弱并存 当前，不可移动文物的立法不健全，而执法又需要极强的专业知识，这直接导致行政执法难。以浙江省绍兴市为例，虽然文广局下设文化执法大队负责文物方面的执法，但部分涉及不可移动文物保护的行政执法由街道的综合执法大队负责。由于综合执法大队缺乏相应的专业技术人员，且有些不可移动文物的内部构件鉴定缺乏明确标准，依法管理尚处于半真空状态。与此同时，不可移动文物保护是一项综合性极强的工作，涉及到文物管理、城市规划管理、文化旅游等多个行政部门，呈现出多部门多重管理并存的现象。多部门职责交叉、重叠，且不可移动文物保护主体和处罚主体合一的管理模式，导致不可移动文物行政执法混乱，甚至存在有法不依、执法不严、相互推诿等情况。而当前公众参与不可移动文物保护的渠道不畅通、积极性不高，又缺乏行之有效的监管机制，进一步加剧了这一困境。 （三）破坏行为