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国家公园及自然保护地社区协调研究 摘要：我国建立国家公园体制的提出，目前国家公园及自然保护地的研究主要从管理体制、法律问题、利益相关者的识别与冲突、社区协调机制等方面展开。通过对国内外相关文献的梳理，发现存在只关注国家公园及自然保护地的优势以及存在问题，对于国家公园与自然保护地衔接研究不够深入、对社区协调机制片面关注国外经验忽略中国国情、一味追求高位阶法、追求“一区一法”忽视立法成本等问题。因此未来研究要更多关注国家公园与保护地衔接、中国国情下社区协调机制构建以及保护地法律完善、替代性解决机制效益问题。 关键词：国家公园；利益相关者；社区协调；研究进展 1引言 1872年美国建立世界上第一个国家公园——黄石公园，此后，国家公园在世界绝大部分国家得以建立发展。20世纪50年代，我国开始自然保护区建设，多年来形成以自然保护区为核心的保护地体系，虽然体系吸收了国家公园的理念，但是并未将国家公园纳入其中。随着中央层面国家公园体制建设的提出，国家公园成为了研究热点。然而在国家公园体制建设中，环境保护与经济发展、中央与地方、地方与地方、政府与社区的矛盾等等问题都牵制着国家公园改革的步伐。国内外学者也对国家公园管理体制、利益相关者的识别与协调机制和公众参与等方面进行了研究[1-2]。因此，总结和梳理国内外学者的研究文献，有助于发现矛盾背后的原因以及现有研究的不足，并为未来的研究提供可供参考的意见。下文将具体对国家公园体制建设中，国家、地方以及法律层面的管理体制，利益相关者的识别及冲突协调包括社区协调机制进行综述。 2国家公园及自然保护地管理方面研究 2.1国家与地方层面管理研究。国家与地方政府都是代表“国家”行使管理权，但是国家代表全体国民，而地方代表部分国民。国家公园作为全体国民的财产，应该由中央直接管理，中央与地方应该呈现“倒三角”的管理形态，地方只起到配合作用[3]。部分学者提出相比于三级管理，垂直管理作为能够解决不同部门多头管理的弊端同时促进国家公园的高效管理模式已经被很多国家所沿用[4]。还有部分学者提出相比于垂直管理模式，中央与地方共管才是明智之选。首先，将分散的部门集合起来建立一个国家层面的统一的管理部门，其下设立国家自然保护区、国家公园和国家景观保护地的专门机构。其次，由中央政府负责总体的规划布局、制度规定、监督机制等其他类型的保护地可沿用现有的机制。最后，地方省政府参照中央政府建立相应的管理机构。2.2地方层面管理研究。有学者从地方管理模式入手进行分析，提出我国目前所采用的“条块结合”管理模式使得管理部门职能交叉，各部门争权夺利，促使保护地割裂问题的产生。有学者提出将可以成为严格保护区外的自然保护区与其他类型保护地整合组成国家公园。有学者提出从区域角度出发，将地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园等纳入国家公园，形成面积较大、生态系统较完整的国家公园。还有学者从自然生态系统角度出发，提出整合自然生态类和野生生物类自然保护区为自然生态类国家公园，整合地质公园与岩溶、火山型风景名胜区成为自然遗迹类国家公园，对于相邻的保护地，也可以调整其功能分区整合成为国家公园[5]。有学者从宏观和微观角度进行分析，提出地方层面的问题在宏观表现为多头管理，各自为政。在微观表现为保护地边界缠绕，界定模糊。建立中央层级的管理局是解决宏观层面问题的最佳方式，“一地一名”是解决微观层面的最佳方式[6]。综上，学者多关注于如何整合保护区，尚未对国家公园以及保护地的衔接做出探讨。同时，未将关注点放在地方多头管理存在的原因方面，未从根本上解决问题。2.3法律层面管理研究。我国的保护地法律数量颇多，但因旧行政体制以及分散立法的影响导致问题颇多。主要表现为缺乏整体性、立法目的不合理、法律位阶低等。对此，我国应该制定具有整体性的《国家公园法》并将其提升为国家层面的立法[7]。通过对苏格兰、美国、日本等国家的法律制度进行分析，发现这些国家都有位阶较高的专项法规，这些至上而下的法律能够有效调节中央与地方的关系，提出可以开展“一区一法”以及试点立法[8-9]。法律法规作为具有指导性的文件，有学者认为法律应该界定国家公园的适用范围、强调国家公园的公益属性并明确特许经营等资源有偿使用制度。也有学者认为应该包括保护地的保护对象、资源品质和利用强度等方面[10]。还有学者认为需要制定具有高约束力、综合性的法律，对保护范围、法律责任、保障机制等方面作出规定[11]。 3利益相关者的识别、冲突与协调方面研究 3.1如何识别利益相关者。利益相关者理论最先适用于企业领域，20世纪90年代，国外研究者将其引入旅游领域。有学者利用米切尔法将利益相关者划分为确定的、预期的和潜在的利益相关者[12]。有学者认为根