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城镇化下社会保障城乡问题 一、城镇化与社会保障现状分析 （一）城镇化发展现状分析近年来党和国家高度重视城镇化的发展，党的十八大报告中就明确提出要坚持走中国特色的城镇化道路，在经济结构的战略性调整中必须以推动城镇化建设为重点。纵观我国城镇化发展现状主要表现出两个特点：一是改革开放以来呈现出快速发展的态势。如表2所示，城镇化率从1978年的17．92％提高到2011年的51．27％，平均每年都要提高一个百分点以上，而1978年以前为计划经济体制中的城镇化发展阶段，这一阶段以1960年为界，1960年以前主要是城镇化率提高的阶段，1960年以后主要是受文革影响的逆城镇化阶段，城镇化率由1960年的19．75％降到1978年的17．92％。二是中国城镇化率低于世界平均水平。目前我国已经进入工业化后期和中等收入国家行列，但城镇化率与世界水平相比还有一定差距。如表1所示，2011年中国城镇化率为51．27％，低于世界平均水平7．3个百分点，低于美国31．13个百分点。（二）城乡社会保障二元结构分析与传统的城乡二元经济社会结构相配套，我国的社会保障制度也呈现出鲜明的城乡二元特色。计划经济时期，为了保证工业化的快速进行，政府只对城镇实行了集中统一的社会保障制度，而把农村社会保障基本排除在外，在农村社会保障主要依靠家庭保障和亲属互助。近些年来新型农村合作医疗、新型农村养老保险和农村低保等社会保障项目在农村逐步建立起来，但是相对城市而言农村社会保障依然存在着项目不全、覆盖面狭窄、保障水平低、社会化程度低等一系列问题，还不能从根本上解决农民的社会保障问题。从保障水平看，城乡社会保障差异巨大。从我国城乡居民获得的人均社会保障转移性收入看（表3所示），近十年来我国城乡居民社会保障转移性收入对比差距在不断缩小，由2002年的11．6倍不断降低到2011年的8．4倍，说明城乡社会保障差距总体上是在缩小的，这得益于农村地区实行的新型农村合作医疗制度和新型农村养老保险制度。但2011年城镇居民与农村居民的社会保障转移性收入倍数达到8．36倍，差距仍非常大。从最低生活保障情况看，2013年5月份全国县以上农村最低生活保障支出水平为101．87元，而全国县以上城市最低生活水平支出水平可达到234．74元。从城乡医疗和养老保险的基金支出情况看，2011年我国城镇职工基本养老保险基金支出为12764．9亿元，城镇基本医疗保险基金支出为4431．4亿元，远远高出我国新型农村养老保险基金支出的587．7亿元和新型农村合作医疗基金支出的1710．2亿元。城乡社会保障的二元结构不利于“三农”问题的解决，会导致城乡生活水平差距越来越大，不利于社会的和谐稳定发展。受传统户籍制度限制，农民进城后并不能享受城镇的社会保障待遇，不利于人口合理流动，阻碍城镇化进程。 二、社会保障城乡一体化构建面临的几个问题 （一）多头管理问题目前我国的社会保障管理体制缺乏明确性和科学性，存在多头管理、各自为政的问题。社会保障中的医疗问题归卫生部门主管，养老问题归人力资源和社会保障部门管理，而低保归民政部管理。各管理机构之间协调困难，管理人员素质参差不齐，缺乏统一社会保障管理制度和标准。一方面导致效率低下，另一方面也不利于城乡社会保障的统筹。我国社会保障信息系统建设滞后，没有全国统一、标准一致、网络互联、信息共享的统一信息平台，不能适应人员流动日益频繁，社会保障事业进一步发展的需要。在社会保障基金筹集方面，我国目前社会保障基金都是以“费”的方式，由国家、企业和个人共同缴纳。由于各地经济发展水平不同，社会保障资金的筹集和发放标准也不同，地区各自为政，资金筹集渠道狭窄，无法做到统一监管，难以实现社保基金的跨区域统筹。（二）政府责任缺失问题政府在推进社会保障城乡一体化进程中，具有举足轻重的作用。从政策的制定、制度的设计、资金的投入运营管理，以及对社会保障项目的管理，都是在政府的引导和参与的基础上进行的。在城乡社会保障管理理念上，政府重城轻乡，缺少社会保障公平理念。主要表现在城乡制度设计不公平，群体间制度设计也不公平，在制度设计上重城镇，轻农村。在社会保障立法上，我国社会保障立法层次低。除了《失业保险条例》、《工伤保险条例》等是国务院制定的行政法规外，其他多是“批复”“通知”等指导性的文件，缺乏可操作性和统一的社会保障法律制度，而且立法核心和重点是社会保险，对救济等立法少。在财政支出上，与他国相比我国的财政社会保障支出水平较低，2011年社会保障支出占公共财政支出的比重仅为10．2％，而希腊、德国、法国等西方国家目前财政社会保障支出占一般政府支出比重可达到50％以上。中央财政和地方财政权力与管理责任边界模糊，责权和事权不明确，使中央政府的政策实施难度加大，地方政府逃避责任