完善人大制度的现实途径.docxVIP

第 PAGE \* Arabic 1 页第 PAGE \* Arabic 1 页第 PAGE \* Arabic 1 页第 PAGE \* Arabic 1 页第 PAGE \* Arabic 1 页第 PAGE \* Arabic 1 页第 PAGE \* Arabic 1 页第 PAGE \* Arabic 1 页第 PAGE \* Arabic 1 页第 PAGE \* Arabic 1 页第 PAGE \* Arabic 1 页第 PAGE \* Arabic 1 页第 PAGE \* Arabic 1 页第 PAGE \* Arabic 1 页 完善人大制度的现实途径 完善人大制度的现实途径 ——推进人大常委会改革 □ 张英民 如果可以把宪政体制分为权力分配机制、公民参与机制和政党执政机制等三个部分[1]，那么可以说人民代表大会制度就是我国宪政体制的核心，就是建设宪政中国的突破点。作为具有中国特色的人民代表大会制度，是我国基本的政治制度，是我国的政体，是我国的政权组织形式。几十年来，人民代表大会制度作为公民表达政治意愿、行使政治权利的平台，充分保障了国家权力的人民性，也促进了具有中国特色的社会主义宪政制度的发展和完善。然而，今天的人民代表大会制度还不很成熟，还存在一些不完善之处，这一方面影响了人民当家作主权力的行使，另一方面也引起了实务界和学术界对人代会制度之缺失的理性思考。笔者也试图在下文中，对当前如何完善人民代表大会制度，提出一些微薄之见。 一、当前我国人大制度存在的一些问题 （一）人大代表兼职 人大代表兼职是近年来颇受批评的一个制度。实事求是地讲，人大代表兼职的确存在很多问题，致使人大及其代表不能很好地履行其法定职责。譬如有的学者就指出：兼职代表容易使代表发生经常性的角色冲突，无法形成稳定的角色认同感，以致在实践中往往被看成一种符号的象征。在兼职代表制下，试图将代表名额平均分配于不同利益集团而实现代表利益的广泛性的做法，其效果可能适得其反。由于过分苛求代表来自不同的利益群体，使得代表素质不高，无法充分实现选民利益[2]。人大代表兼职也不利于立法工作的开展。立法是一项比较严肃的工作，对参与人员的专业水平和综合素质的要求较高，而我国的现实情况是，有相当一部分代表几乎不能胜任代表的工作，有的代表甚至五年一言不发，只是跟着举举手做个陪衬。 此外，兼职的人大代表，不仅要履行好代表职责，而且还需要完成好自己的本职工作。一般来说，兼职的人大代表大多是自己所在行业或者领域的佼佼者，日常的事务是比较繁忙的。因此，兼职的人大代表很难做到两者兼顾。2004 年，广东省军区司令员吕德松表示因兼职过多不利于做好本职工作提请辞去人大代表，就是体现人大代表兼职弊端的一个典型案例 。 （二）代表的人员构成比例不合理 我国的人大代表选举制度是地域代表制兼采职业代表制。从对这种选举制度模式的选择来看，初衷是既想照顾不同职业群体的利益，又想关注不同地域的诉求。遗憾的是，在实践中这种 第 1 页第 1 页 完善人大制度的现实途径 选举制度模式不但没有带来设计者所企及的效果，反而带来了很多负面效应。有的学者指出：“一种变异了的职业代表制思维迎合了对选举制度的众多误解，使地域代表制变为‘单位代表制’和带有浓厚身份色彩的‘身份代表制’，它们不但是选举权不平等的一个原因，而且也牢牢地束缚着选举法律制度的变革。”[4] 在“地域代表制兼采职业代表制”的模式下，以十届全国人大代表的构成为例，占全国人口 80%以上的农民和工人，其代表人数仅占代表总人数的 18.46%，而干部的代表人数却占到代表总人数的 32.44%[5]。这种不平衡的代表分布直接的后果就是农民、工人的利益长期被忽视。人大代表的相当一部分来自“一府两院”，即国家行政和司法机关，这样就混淆了人大和行政、司法机关之间的监督与被监督的关系，导致自己监督自己的情况发生，使人大监督权被虚化了，这种既当裁判员又当运动员的监督方法很容易使监督流于形式[6]。而政府干部的比例过高，有可能造成“行政主导议会”。譬如，政府及其部门起草的法律草案和工作报告就可能比较容易通过。 （三）工作时间缺乏保障 人大代表的工作时间缺乏保障是人大制度存在的另一突出缺陷。我国各级人代会都是每年召开一次，每次会期 15 天左右，这半个月的时间就是人大代表们工作的主要时间。这种时间较短的会期对县乡级人大来说，也许能满足其开展工作的基本要求，而对于全国人大和省级人大来讲，这种会期可能就有些不适当了。以全国人大为例，在短短的半个月的时间内，不但要审查国务院、最高法院和最高检察院的工作报告，而且要审查一系列的法律议案和草案。特别是对