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多源流分析养老保险制度改革 一、问题的提出 2015年1月，国务院颁布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着运行多年的养老金双轨制开始走向并轨。改革多年从“双轨制”走向“并轨”，机关事业单位养老保险制度改革是如何发生的？如何评价此次机关事业单位养老保险改革？本文将机关事业养老保险视作一项公共政策，基于约翰.金登（John.W.Kington）“多源流分析框架”（TheMultipleStreamsFramework）分析机关事业单位养老保险改革的政策过程，试图深化对机关事业单位养老保险及中国社会保障改革的认识。 二、研究背景：我国机关事业单位养老保险制度发展历程 1.机关事业单位养老保险发展概况。潘锦棠（2010）将我国机关事业单位养老保险制度划分为两个阶段。第一阶段为1949年到1991年的国家保障阶段机关事业单位退休制度，第二阶段为1992年到现在的社会保险阶段机关事业单位养老保险制度，划分标志为1992年人事部颁布的《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》。在社会保险阶段，机关事业单位养老保险改革可以细分为两个阶段，包括1991年~2015年探索与试点阶段和2015-至今的改革与完善阶段，划分标志为2015年国务院颁布的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。其中比较重要的改革实践包括1992年机关事业单位养老保险改革试点、2008年五省市事业单位养老保险改革、2015年机关事业单位养老保险改革。2.2015年机关事业单位养老保险出台过程。养老金双轨制由来已久，社会呼吁改革声音不断，决策层对改革一直较为谨慎。1991年企业职工养老保险改革方案确定后，1992年机关事业单位养老保险也确定改为统账结合制度，由于当时社会经济条件、工资和人事制度尚不成熟，改革暂时搁置，部分地方自行探索，2008年为配合事业单位改革，国务院出台《国务院关于印发事业单位人员养老保险改革试点的通知》，在地方五省市试点事业单位养老保险改革，由于无顶层设计、改革实施策略不当、人们无稳定预期、财政负担大等原因，改革试点在部分地区遭到机关事业单位人员强烈抵制，以失败告终。2013年3月，人社部会同相关部委及其他研究机构开展养老保险制度顶层设计；2013年10月，党的十八届三中全会召开，《中共中央关于深化改革的若干决定》提出“推进机关事业单位养老保险制度改革”。2014年3月，李克强总理在《政府工作报告》明确提出“改革机关事业单位养老保险”，随后人社部副部长在答记者问提到“机关事业单位养老保险制度已纳入2014年工作重点”。2014年11月16日和12月11日，国务院常务会议和中央政治局常委会先后审议通过了机关事业单位改革方案。2015年1月，国务院印发了《国务院关于改革机关事业单位养老保险的决定》，机关事业单位养老保险改革正式拉开帷幕。 三、分析框架：多源流分析框架 多源流分析框架是美国学者约翰.金登在其代表作《议程、备选方案与公共政策》中提出的政策框架，通过对“问题是如何引起政府官员关注的、备选方案是怎样产生的、政府议程是如何建立的”一系列重要问题进行分析和回答，对公共政策形成过程的核心环节———议程建立和公共政策形成进行了科学的探讨。多源流分析框架将复杂的公共政策过程分解为详细的分析单位，将政策过程总结为问题流、政策流和政治流在政策之窗开启时的交汇融合。这不仅让我们厘清了哪些因素在影响公共政策过程，而且让我们关注了这些因素在政策过程中各自发挥的作用。本文将机关事业单位养老保险视作一项公共政策，选取该分析框架具有一定的理论针对性。在机关事业单位养老保险改革过程中，问题流、政策流、政治流独立存在已久，2015年政策之窗开启时才交汇融合在一起。问题流是指政府察觉要解决的问题的必要性，养老金双轨制引发社会不公，形成相应的社会问题。政策流指政策建议产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程，1992年决策层开始酝酿改革机关事业单位养老保险为统账结合模式，多年来地方试点与专家学者研究积累相应政策实施方案。政治流是指问题解决的政治过程，机关事业单位养老保险涉及利益群体复杂，改革者作为既得利益者，改革动力和改革共识难以形成。大部分时候三条溪流相互独立，互不相交，只有在关键时刻———“政策之窗”打开时汇集在一起，形成公共政策。随着十八届三中全会召开，全面深化改革共识形成，政策之窗打开，机关事业单位养老保险改革纳入政策议程。 四、多源流分析框架下机关事业单位养老保险制度改革过程分析 1.问题流———养老金双轨制引发的社会不公。在分析机关事业养老保险改革前，我们首先关心的是双轨制议题是如何形成并纳入决策者视野。在机关事业单位养老保险改革过