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基层公务员定位试析论文 一、基层公务员的概念阐释 总的来说,基层的概念是指最低的层次,实行直接管理是它最突出的特点,即直接面对人民群众,直接接受人民群众的监督,其一切管理活动都具有直接性而没有中间环节。从结构的角度说,基层是在一个严密的组织形态中,相对于中层与高层的层级,在整个组织的层级中,基层不仅是组织结构的基础,也是中层与高层的支持力量。如果从整个政府体制的角度来看,基层的内涵主要有两点:它除了是形成个别机关的要素以外,更代表着不同的政府层级,如县、乡两级地方政府在整个政府架构中,是相对于中央省市政府的基层。可以看出,我们通常所说的一般意义上的基层公务员便同时具有以下两个意义:⑴单一政府机关或机构中位于较低层级的公务员群体;⑵中央与地方政府体系中的下级地方政府中的公务员群体。 本文要重点论述的是基于前一定义的基层公务员,即单一政府机关或机构中位于较低层级的公务员的功能特征及其在和谐社会建设中应得到的尊重和作用。这里有一点要说明的是,不论从哪一个角度出发,基层都是一个相对而非绝对的概念,如乡、镇两级政府相对于省市政府是基层,但对于乡村而言,却又是高层和领导者。 二、基层公务员的角色定位 职位是一定的职权和相应的责任的集合体,职位是客观存在,不是主观产物,职位是以事为中心来设置的,不会“因人设位”。[1](p42)所以说,基层除了是组织结构的一种类型以外,其更代表特定业务的分工。新颁布的公务员法规定:“公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定”,法规明确标示,公务员应该“按照规定的权限和程序认真履行职责,努力提高工作效率”、“忠于职守,勤勉尽责,服从和执行上级依法做出的决定和命令”,[2]因此,服从上级指挥与履行本身职责是基层公务员的法定义务。可见,在法律上,基层公务员对政府组织建设的最大贡献在于,以最有效率、失误最少的方式执行上级所交付的任务。作为上级管理者,要促使基层公务员群体对这些目标、任务的认真遵守与执行,进而有利于在上级的领导下发挥最佳的功能。 但是,在政府实际运作过程中,基层公务员除接受来自于上层人员或机关的影响外,也有主动发挥自身影响力的潜力与空间。因为在政府的实际运作过程中,基层公务员在权责功能及职位定位上和其他等级的公务员相比,有很大特殊性,且拥有相当广泛的功能发挥空间。 首先,就职位性质而言,基层公务员虽然身处底层,但他们不仅在身份上与其他等级的公务员受到同等的保障,同时行使各项职权也有法定的依据。公务员法规定:公务员享有“非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分”以及“对国家行政机关及其领导人员的工作有权利提出批评与建议”的权利。[3]基层公务员行事基本取决于法定权责,而不是上级的安排和规划,只要不触及法令规定,就与其他等级的公务员群体一样,都有权代表政府履行特定职责,在必要情形下,也不必然接受上级的指挥。 其次,基层公务员除了原有职责外,更是政府与民间接触的中介。一方面,高层或中层管理者借以实现各种决策目标;另一方面,外界对政府的意见与反应也常由其接受,他们不仅是老百姓传达信息的接受者,也是政府方针政策的诠释者。不论是国家政府组织或是地方政府组织,基层公务员均是各项政策与决定的最终执行者。这种情况下,他们不仅要采取措施落实特定施政目标,更要将该施政内容详细地向民众加以诠释,以期得到广大民众的认同、理解和支持。而基层公务员落实这些目标的能力的高低,诠释方法的差异等等都将影响到最终的施政效果。 由于宏观层次上基层公务员群体在法律上被设计成了“受命执行”的角色,他们潜在的和现实的影响力没受到充分的重视,这使得基层公务员在政府组织运行过程中的作用被严重低估,反映到实际工作中,产生了许多问题。 三、对基层公务员的定位功能认识不足引发的问题 （一）对政府自身改革的冲击 如上所述,在政府内部管理过程中,有人认为,基层公务员既无权制定政策,也不能整合组织的不同机构,故其最重要的管理目标在于“完成既定工作”。仅仅将基层公务员单纯简化为决策落实过程中的被动的执行者,难免对这一层次大多数人的利益考虑不周。因此,就有可能形成这样一种局面:政府改革过程或内容影响基层公务员的切身权益,但基层公务员群体由于地位限制却无法参与决策;而一旦他们采取措施维护自己的利益,则可能因此冲击自己在整个组织中的权益与地位,同时也会对整个政府本身有不良影响。 ⒈对政府功能调整形成的冲击 从宏观上看,上层决策者当然可制定各种改变政府功能的决策,然而,当基层公务员执行上级要求时,其原有思维、既得利益也将会随之而改变,如果基层人员的思维与利益的调整同改革的要求和步伐相一致,那么,改革将