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宅基地三权分置实践与优化建议 摘要：农村宅基地一直以来都是农民生存发展的根基，具有社会保障属性。近年来，随着城市化的不断加快，大量的农民迁入城镇，宅基地的闲置问题逐渐凸显。宅基地“三权分置”作为我国农村土地制度的一大变革，对于盘活土地资源以及促进农村经济发展都具有重要的积极意义。该文根据宅基地“三权分置”的政策情况出发，运用文献研究法与案例分析法，梳理了宅基地制度的演变历程，比较试点地区的政策实施情况，分析了宅基地“三权分置”制度的实施意义及现行困境，并提出了针对性的改革优化建议，为全国范围内进一步推行宅基地制度改革提供参考借鉴。 关键词：乡村振兴；宅基地“三权分置”；所有权；资格权；使用权 1引言 自21世纪以来，随着我国社会经济的不断发展，全国城市化水平日益提高，城市中大量的发展机会以及完备的基础设施吸引了越来越多的农村人口涌入，导致农村出现空心化的现象。伴随着大量农业人员进城务农，加之我国只允许宅基地在本集体成员内部之间流转，造成农村宅基地闲置浪费现象突出，村庄萧条、人气减弱。宅基地是农村里一块“沉睡的资本”，占农村建设用地面积比重很大，但是其利用率低下，闲置严重，而当前我国的用地形势又极其紧张，亟需重新利用效率低下的土地［1］。习近平总书记在十九大报告中提出了“乡村振兴”战略，并明确“三农”在国民经济发展中具有极其重要的作用，要求通过土地制度改革盘活农村经济，促进城乡融合［2］。2018年1月2日，中共中央国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称“2018年中央一号文件”），文件全面部署了“乡村振兴”战略，提出积极探索宅基地的所有权、资格权、使用权‘三权分置’”［3］。宅基地“三权分置”是乡村振兴战略的重要组成部分，可以助推乡村振兴战略、盘活农村土地资源、促进农村经济提升。因此，必须认真贯彻落实宅基地“三权分置”政策。一直以来，农村住房政策制度都是学术界研究的领域，在近年的中央一号文件中提到了农村宅基地制度改革的相关问题，农村宅基地制度改革已经提到了国家层面，再次引起了学者的关注，学者们分别从原先的宅基地“两权分置”和如今的宅基地“三权分置”背景下阐述不同阶段的宅基地制度。2权分离下的宅基地制度是指宅基地的集体所有权和农户的宅基地使用权相分离，这种产权安排是为了保障农民的基本居住权利、维护农村社会稳定［4］。这一时期的宅基地产权制度既满足了农户的基本居住权利，又满足了宅基地的经济属性。有学者认为，宅基地具有社会保障和经济的双重属性，将导致社会无法统筹效率和公平［5］，甚至有学者提出这种两权分置的产权制度是以削弱公平和效率为代价来稳定和巩固农村稳定的［6］。不仅如此，由于宅基地的使用权归农户所有，并且不允许与除本集体组织内部之外的成员流转，因而农户不具有对宅基地进行处分的权利［7］。同时，由于宅基地具有社会福利性质，村集体组织会给所有集体内部成员分配宅基地，这导致宅基地的经济属性得不到体现［8］。伴随着城市化进程的不断加快，大量农村人口涌入城市，造成农村宅基地的闲置与浪费，无法流转。在这种情况下，为了盘活农村闲置宅基地，拉动农村经济，体现宅基地的经济性质，宅基地“三权分置”制度应运而生。宅基地“三权分置”的“三权”是指集体所有权、集体成员资格权以及多元主体的使用权。在该政策提出之际，就有学者进行了研究探讨，认为宅基地“三权分置”改革可以激活价值数百万亿的农村宅基地市场，并引导社会资本进入农村，有助于推进乡村振兴［9］。在当前制度推行过程中，宅基地的社会保障功能将得到持续的稳定和巩固，而财产功能将得到进一步的加强［10］。由此可见，宅基地“三权分置”，可以在稳定宅基地政治属性的基础上，放活宅基地使用权，加强宅基地的经济属性，为农村经济的发展注入源源不断的动力。本文拟通过从乡村振兴战略要求出发，梳理农村宅基地制度的演变进程，通过结合改革试点区域的经验，对宅基地“三权分置”改革现状进行积极探索，并尝试提出优化建议。 2宅基地制度演变历程 从建国至今，我国经历了多个不同的改革时期，伴随而来的是各阶段土地制度的不同。宅基地作为集体建设用地，也经历了一系列的变革。从1949年至今，我国的宅基地制度大致可以划分为以下5个演变历程：第1个历史时期是1949—1961年，此阶段宅基地的所有权属农民私有；第2个历史时期是1962—1981年，全国进行去私有化改革，宅基地收归集体所有；第3个历史时期是1982—2006年，此时的宅基地流转受到限制，不允许在与除本集体组织以外的成员间进行流转；第4个历史时期是2007—2014年，此时农户的宅基地物权意识得到强化；第5个历史时期是2015年至今，全国进行了宅基地制度改革［11］（图1）。2.1宅基地所有权个人私有。在此阶段，