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建立完善污染防治长效机制研究 摘要：保护生态环境必须依靠制度。在生态文明建设领域，2020年是打赢污染防治攻坚战的收官之年，从评估情况看，相关指标大连是能够如期完成的。对我市未来的发展而言，如何通过建立健全长效机制，系统深入推进污染防治，建成“美丽大连”，至关重要。体制机制不健全是大连市污染问题未能得到根本性解决的主要原因。在梳理借鉴国内外其他地区构建与运作污染防治机制所取得的经验（包括汲取其教训）的基础上，立足大连市情，我们提出建立完善我市污染防治长效机制的总体思路和对策建议。 关键词：大连；污染防治；长效机制；可持续发展 近年来随着大连城市化进程不断加快，人们对物质能源、居住、基础设施的需求大大增加，直接或间接地刺激了重化工业的快速发展，进而造成生态环境压力增大，主要表现在大气污染、水污染、土壤污染、固体废弃物污染等各类污染问题较突出，不仅给居民的身心健康和日常生活带来了不利影响，也制约着城市未来的发展。当前正处于全面建成小康社会的决胜阶段，打赢污染防治攻坚战、全面提高环境质量成为广大人民群众的热切期盼。习近平总书记2018年5月在全国生态环境保护大会上指出，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关”［1］。要根治大连的各类污染问题，必须构建污染防治长效机制，依靠制度扎实推进水、大气、土壤、固废等污染防治工作，这既是关乎能否按期全面建成小康社会的一件大事，更关系到大连人民的身心健康、人居环境安全和未来城市可持续发展。 一、体制机制不健全是污染问题未能得到根本性解决的主要原因 近年来，大连采取了一系列政策措施推进“蓝天保卫战”“碧水保卫战”“净土保卫战”、农村环境连片整治、固体废物污染治理及海洋环境保护，取得了较明显的成效，但总体看成效尚不稳固，大气污染、水污染、近海海域污染、固废污染依然比较突出。毋庸讳言，这些问题与大连在治理污染的制度安排、执行落实等方面仍存在不足有很大关系。实际上，继2013年9月以来国务院陆续发布“大气十条”“水十条”“土十条”之后，大连出台了一系列治理大气、水、土壤污染的政策文件，但尚未形成比较系统完整的制度体系，而且多数缺乏配套的执行机制，包括监督约束机制。大连防治污染的思路还是较多地局限于末端治理，对源头治理和过程控制重视不够，没有从粗放的经济增长方式这一引发环境问题的真正源头抓起，特别体现在与污染防治密切相关的考核评价、空间规划、资金投入、科技创新、社会参与等体制机制仍不完善。（一）对“重经济轻环境”的行为缺乏有效的制衡机制。大连市资源环境保护的有效制衡机制尚未形成，难以对决策者形成监督和约束。一方面是缺乏科学合理的政绩考核体系。现行政绩考核评价制度仍倾向于经济增长优先，多把GDP、招商引资项目作为主要指标，很少考虑环境绩效包括节能减排绩效指标，这很容易误导各级官员不顾资源环境和自然状况，大干快上高能耗、高污染项目以博取政绩的短期行为。另一方面，相关配套制度缺失或不完善，比如没有建立领导干部任期环境质量责任制；或者虽建立制度但缺乏有效实施机制等，例如大连市政府于2013年1月发布了《绿色经济发展规划》，但迄今该规划基本没有得到落实和执行，制度缺失或不完善难以对官员忽视环境的决策行为形成强有力的约束。（二）城市经济转型相对滞缓，粗放式发展尚未扭转。大连的能源结构和产业结构不够“绿化”，循环经济发展尚未形成规模。从能源结构看，近年来，大连在发展核能、太阳能、风能、生物质能等方面取得了长足进步，但至今能源消费结构仍以煤为主，清洁能源占比较小，加之能源利用率偏低，成为造成冬春季大气污染的主要因素。从三次产业结构看，虽然近几年来大连一直在进行经济结构调整，但三次产业中第二产业的比重与沈阳等其他多数副省级城市相比仍然偏高。从工业内部结构看，大连市重“重”轻“轻”的问题较为突出。第二产业是以重化工业为主，重工业与轻工业的比重为7∶3，而且重工业呈现继续加大的趋势。此外，大连支柱型企业的研发投入占销售收入的比例不足1%，落后于其他城市和全国平均水平。科技水平不高，创新能力不足，这样的重化工业必然是资源能源消耗很大，污染排放也相对较高。另外，大连的循环经济虽然在企业、园区、社会各层面都有一些进展，但仍主要停留在工业企业层面的“小循环”，个别园区在一些循环经济产业链建设上取得了一定的成效，但这些循环经济产业链条的延展度、市场化、生态化程度还有待提高。总体来看，大连市的循环经济发展仍处于“块状化”“碎片化”状态，难以对城市经济转型起到促进和支撑作用。（三）环境经济政策缺位，难以发挥市场调节作用。与“命令———控制”式的传统行政手段相比，环境经济政策具有灵活、实施成本低