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投资项目代建制管理研究 ［摘要］代建制是政府投资项目领域主流的建设管理模式，文章梳理了代建制推进中的成效与不足，结合工作实际，探讨并提出了深入推行代建制管理模式的相关政策建议。 ［关键词］政府投资;建设管理;代建制 2002年，建设部提出:按照“建管分开”和专业化管理的原则，推行政府投资项目管理方式改革:凡有条件的地方都应当积极进行试点，可以由政府设立专门机构直接组织政府投资项目的实施，亦可委托项目管理公司实行政府投资项目“代建制”。2004年7月，国务院颁发《国务院关于投资体制改革的决定》，要求加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，明确提出:“对非经营性政府投资项目加快推进代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位。”其实，在国家层面提出代建制以前，我国一些发达城市已经开始了代建制的探索。厦门市早在1993年即开始了代建制试点，2001年7月，开始在重点工程建设项目上全面实施代建制，制定了《厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》。2001年10月，上海市市政管理局印发了《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》。2002年，上海市建委在建设系统推行代建制。经过十几年的探索与发展，代建制目前已经成为我国政府投资项目建设主流的管理模式。但是，在代建制实际推行中，也出现了一系列的问题。文章将重点对目前我国代建制存在的问题进行厘清并提出相应的对策建议。 1推行代建管理的成效 1.1理顺了项目的建设管理主体关系。实施代建制以前，政府投资项目的建设通常由行业主管部门或项目业主集“投资、融资、建设、管理”角色于一身，既是运动员，又是裁判员，主体关系不明确。实行代建制后，以合同管理代替行政管理，明确了项目建设各方的责任与义务，实现了“投、融、建、管”分离。项目相关部门按照法定权限和合同约定，开展项目建设过程中的审批、建设、管理和监督等工作，主体关系得以明确，有利于政府职能的转变。1.2有效推进了政府投资项目建设。实行代建制后，将大部分政府投资项目交由人力资源充足、项目管理经验丰富的代建企业，项目推进明显加快。从而保证了海口市政府投资项目的顺利推进。1.3政府投资项目的质量和安全得到了有效保障。实行代建制后，代建企业利用自身的专业优势，实现了资源的优化组合，科学组织施工，规范项目管理，加强安全防范和质量控制。1.4政府投资项目。“三超”现象得到改观实施代建制以前，由非专业机构和非专业人员进行项目管理，项目的投资控制达不到要求，“三超”现象严重。实行代建制后，代建企业通过专业化的项目管理提高了项目前期工作质量，投资主管部门加强了造价审核和管理，“三超”现象明显减少，政府投资效益显著提高。 2推行代建管理的不足 2.1代建市场开放程度较低，代建单位专业化管理水平有待提高。目前，各城市政府投资项目代建业务主要由市属国企进行代建，代建市场尚处于培育阶段，且项目代建单位确定方式主要为直接委托，不利于代建市场的培育。而且随着经济的发展，政府投资项目数量和规模增长迅速，代建单位项目管理水平急需提高，部分代建单位缺少专业化的项目管理团队，存在项目多、人手少、疲于应付等问题;部分代建单位内部体制僵化，管理水平和运行效率不高;部分代建单位“重承揽轻推进”，观念没有转变，项目管理缺乏主动性。2.2部分项目前期工作存在不到位、不扎实的问题。项目前期工作不到位，前期代理单位前期工作进度不按合同约定的时间计划推进，实际进度远滞后于计划进度;前期工作不扎实，造成部分项目概算超估算、估算超计划的现象。造成上述问题的主要原因:一是代理单位和编制单位对前期工作不重视，部分前期代理单位承担的项目太多，人手紧张而无法将前期工作做精做细;二是前期经费未及时到位，制约项目前期工作的推进;三是前期工作缺乏统筹，工作推进没有计划性。2.3政府投资管理部门对代建单位的监督和管理仍缺乏有效的方法和手段。在代建制模式下，代建单位实际上已成为政府投资项目的参建单位，其角色与施工企业一样，通过提供自己的产品获取报酬。不同的是，代建单位按照政府投资管理部门委托协议，提供的产品与一般企业不同，其提供的是对政府投资项目建设过程的管理服务。政府购买代建单位的服务，需要对其服务质量进行检验评价，作为支付报酬的依据。 3深入推行代建制的相关政策建议 3.1逐步推行代建制市场化。总体来看，推行代建制已取得了积极成效，基本实现了制度设计的初衷。其存在的不足，恰是推行代建深度不足造成的。为了完善政府投资项目管理体制，理顺政府与市场的关系，必须巩固现有代建制实践成果，深入推行代建制，引进具有实力的大型企业参与政府投资项目的建设管理，打破市属国企对代建