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加强制度建设，做实重大事项决定权 讨论、决定重大事项是地方人大及其常委会极其重要的法定职权，也是地方人大工作的热点难点问题，更是地方人大工作的薄弱环节。十八届三中全会《决定》明确指出，“要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。湘发﹝2015﹞26文件规定，“县乡人民政府重大决策出台前要向本级人大报告，有关国家机关要把本年度工作中的大事要事，反映在当年向本级人大所作的有关报告和提交的文件中”。由此可见，重大事项，责任重大。本文立足地方人大工作实际，对健全人大讨论决定重大事项制度略作探讨。 一、地方人大及其常委会行使重大事项决定权的现实表现 翻阅地方人大及其常委会职权行使历程，不难发现，相对立法权（省市两级）、监督权、人事任免权，重大事项决定权的行使差强人意，群众不满意，人大工作者也叫屈，主要体现在四个方面。 （一）党委政府联手包办。此类现象各级各地均有发生。按照法律规定，人大是重大事项决定权的唯一行使主体，重大事项也必须先决定再执行。“党委决策，人大决定，政府执行”，程序设定在理论上合法合理。但现实不然。党委是首位地方领导和号令者，对重大事项的决策，地方党委的方式习惯单独，或者与政府联合发令，直接执行，省略人大决议决定环节，本应遵循的“党委决策，人大决定，政府执行”的重大事项决定运行程序简化成“党委决策，政府执行”，人大的重大事项决定权被晾在一边。 （二）人大对讨论决定重大事项缺乏主动性。依法有效地行使重大事项决定权，人大必须要主动作为。一方面，要掌握本行政区域届内已有重大事项，调研将有重大事项，适时为党委参谋决策，努力争取党委支持。另一方面，要依法积极推进年度重大事项，有效行使重大事项决定权，推动讨论决定地方重大事项步入法治轨道。两方面工作齐头并进、深入细致，并持之以恒，所谓精诚所至，金石为开。由于各种原因，较多地方人大没有科学周密的讨论决定重大事项的计划，相应工作安排部署不到位，连年收效细微。有人调查统计，100个省市县人大常委会工作报告中49%的没有单列报告重大事项决定权行使情况。很显然，这100个地方人大常委会在重大事项决定方面没有取得突出的成绩。 （三）人大决议决定落实率不高。重大事项决定能否取得实效，关键在于人大决议决定的落实。决议决定落实得好，则重大事项决定权行之有效，反之无效。纵看地方人大决议决定的落实，省级较好，市级次之，县级更次，乡级最差，其决议决定几乎“一决而终”，人大代表和广大人民群众没有看到明显的落实结果。有专家在某区域调查，该地区市县两级人大决议决定落实不到60%。 （四）监督不到位。这是多数地方人大的通病。一是地方人大及其常委会对决议决定的落实缺乏有效监督措施，没有刚性处罚手段，政府落实决议决定的随意性较大。二是上级地方人大常委会对于下级人大及其常委会行使重大事项决定权的监督缺失，下级人大及其常委会重大事项决定权行使不行使、多行使少行使、行使好行使不好，听之任之。 二、原因剖析 地方人大重大事项决定权行使不顺畅，原因是多方面的。 其一，重大事项界定不明。关于重大事项，宪法第104条如此表述：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本区域内各方面工作的重大事项”。地方组织法第44条第4款表述为：“（县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。两处表述对重大事项均没有作出清晰的界定。何为重大事项？重大的限度是多少？各地党委、人大、政府各持已见，难相统一。没有明确的法律界定，地方人大及其常委会行使重大事项决定权就有“师出无名”的困惑，行权自然难以取得上佳效果。 其二，人大及其常委会行权底气不足。在现行政治体制下，党委领导人大（政府），人大监督政府。人大看似监督利器在手。但职位变迁逼人——今天政府的“一把手”多数就是明天党委的“一把手”，人大对政府自然有所顾忌。况且，对于重大事项，党委有决策权，政府有行政权。人大行使重大事项决定权，人们普遍认为是人大向党委要权跟政府争权。因为如此，人大决定重大事项就少了几分理直气壮，经常表现出不敢用、不会用重大事项决定权的扭捏形态。 其三，机制制度建设缺失。宪法公布和地方人大成立均已60余年。不少地方人大，特别是县级人大，对于重大事项，无讨论制度，无决定机制，也无规定运行程序，决定权形同虚设，重大事项往往是被决定或无决定，对未决定而执行的重大事项也只能视而不见。 其四，工作力量偏弱。主要是人大工作人员配备上存在短板。一直以来，地方组织部门习惯于把人大当作“敬老院”和“疗养所”，舍不得安排精干力量到人大，久而久之，人大便陷入有人员缺人才的尴尬境地，整体办事能力水平与人大工作需求差距较大，与行使重大事项决定权的要求不相适应。 三、