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居住证制度行政法研究 引言 选题背景 改革开放以来，随着我国市场经济的不断发展，城镇化水平提升，人口结构变化剧烈——大量人口涌入城市，流动人口量日益增加。据国家卫生计生委流动人口司最新发布的《中国流动人口发展报告 2016》： 2015 年，我国流动人口规模达 2.47 亿人，占总人口的 18%，相当于每六个人中有一个是流动人口。未来一二十年，我国仍处于城镇化快速发展阶段，按照《国家新型城镇化规划》的进程，2020 年我国仍有 2 亿以上的流动人口①。流动人口带来了部分地区经济迅速崛起和繁荣发展，同时流动人口对于在居住地享有同等城市居民权益的要求也与日俱增；城市人口，尤其是大城市及特大城市②人口流入过于集中的问题日益严峻；医疗、卫生、教育、住房、保险、交通等城市基础公共资源承载量不足以满足本地居民与流动人口的需求。这些问题都致使我国户籍制度改革进程始终缓慢。90 年代末开始，北、上、广、深四个“人口流入集中区”相继以“人才战略”为名相继推行“人才居住证”制度，通过颁布地方性法规、规章以及规范性文件试推行“居住证”制度。不同于此前以控制、管理、为主的“暂住证”，“居住证”更侧重于一定程度上共享居住地的公共资源，享受部分居住地城市居民待遇。2016 年《居住证暂行条例》开始正式实施，截止 2017 年 2 月 23 日，已有 25 个省区市陆续出台本 地区的居住证实施办法。根据媒体报道，2016 年全国已发放居住证 2890 余万张③。以此缓解流动人口需求与城市供给之间的矛盾，并逐步实现通 过服务对人口进行调控、疏导与管理，以调控城市规模。至此，全面推行 居住证制度大幕已经开启。 ........ 研究意义 一、理论意义 研究居住证制度是完善社会主义法治体系的要求。居住证制度是一项极具中国特色的制度，2016 年 1 月 1 日，国务院颁布的《居住证暂行条例》开始正式实施，这是国家对农业转移人口、城市流动人口的基本权益的重要法律保障之一。同时关于流动人口服务管理的各项立法工作也在紧张进行，立法先行，推动我国城镇常住人口的基础公共服务保障工作。因此，研究居住证制度有助于对其他相关法律法规的制定，是完善社会主义法治体系的要求。研究居住证制度是完善行政法学内容的要求。居住证制度项下包括大量了行政法规、地方性法规、规章等，这是行政法学的重要研究对象。对其文本本身及实施情况进行研究，有助于行政法学研究内容的丰富。 二、实践意义 研究居住证制度可以为户籍制度改革提供实践经验及理论支撑。居 住证制度若能切实有效的推行，它将成为医疗、卫生、教育、保险、住房、养老、地权、财税等多个公共领域与户籍制度改革的衔接点，可以说是户籍制度改革的“软着陆”。因此，研究居住证制度可以为户籍制度改革提供实践经验及理论支撑。居住证制度是新型城镇化的重要一环。中国特色新型城镇化道路，需要推进以人为核心的城镇化建设。党的十八大和十八届三中、四中全会明确要求加快推进新型城镇化发展，实现基本公共服务对全部常住人口全覆盖。以人为本，发展推动新型城镇化就要把户籍改革作为重点，而居住证制度作为户籍制度改革的重要环节之一，研究居住证制度对新型城镇化具有深远的政治意义。 ......... 一、居住证制度概述 （一）居住证制度的含义、性质与特征 “居住证”这一词汇并非进口，而是一个地地道道的本土概念，是 伴随着我国社会主义经济发展，人口结构变化对人口管理提出新要求下的 衍生物。居住证脱胎于一些城市对发达国家的“绿卡”制度的借鉴。一些 发达国家为了吸引人才同时控制移民人口数量形成了一套针对移民的、多 层级的人口管理制度。我国一些城市加以借鉴创新，形成一种针对城市流 动人口和“城市移民”（这里指在流入地长期定居的人）的服务管理制 度。需要强调的是，居住证制度的推行不是权宜之计，而是国家战略的重 要一环；不是一隅之事，而是举国大事。 1．居住证与居住证制度的含义 目前，学术界尚未对居住证做出统一的定义。笔者对已发布的法规、规章进行归纳总结，以构成要素为其作出如下定义：居住证，是我国现行的为保障流动人口合法权益，促进社会公平正义，地方政府为主导，公安机关负责管理，依当事人申请，经审查合格后颁发的，兼具流动人口登记管理功能和享受申领城市公共服务、申请登记常住户口的证明。其依托现代信息技术手段，与身份证类似具有个人信息记录、跟踪与查询等基本功能。居住证制度的出现，有效缓解了我国面临的人口流动或过度聚集带来的部分难题，同时为保障流动人口权益，实现公共服务常住人口全覆盖提供的制度及法律依据。在我国有关人口管理的制度居多，包括户口簿、身份证、暂住证，全面理解居住证制度就要与其他相关几个概念进行了解与区分:户籍：目前在我国户籍，又称户口，是指国家主管户政的行政机关所制作的，用以记载和留存住户人口的基本