科研单位行政法地位的组建.docxVIP

科研单位行政法地位的组建 公益类科研机构是行政任务的承担者，其活动兼具管理行政与服务行政的双重属性。从公益类科研机构的设立目的上看，其主要任务是为社会提供科技公共服务以满足社会公众对科技公共产品的需求。同时，公益类科研机构也是国家“发展科技事业”任务的主要承担者。《科技进步法》明确规定，利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构开展科学技术研究开发活动，应当为国家目标和社会公共利益服务。此外，由于事业单位与政府历史上的紧密关系，公益类科研机构还承担着政府转移过来的社会管理职能，享有一定的公权力。如中宣部、民政部《关于社会科学、文化艺术类社会团体业务主管部门的职责分工及委托管理的通知》规定，由中国社会科学院受委托负责社会科学类社会团体以及历史、文化名人、名著的研究性社会团体的业务指导。 我国公益类科研机构虽具备行政法人的种种特征，但实际上却因缺乏行政法的确认而没有独立的行政法人地位。对此，可借鉴日本的有关做法，赋予其行政法人的主体地位。日本《独立行政法人通则法》规定：“独立行政法人制度是指，政府对于那些已无必要由行政组织直接管理、但又不能完全交由民间机构实施的公共事务和事业，在以立法的方式将其目的、任务和业务范围做出明确规定之后，授予承担这些事务和事业的公共组织以独立的法人资格，使它们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权。”我们可以借鉴日本的做法，在现有涉及公益类科研机构的有关法律中，增加关于行政法人的定义。尽管行政法人的确立尚有其他前置条件，但可以通过修正行政主体和公权力组织等相关概念，单独针对此种组织作出定义，创造一种除国家机关和法律法规授权组织之外的行政主体概念。一、修正我国现行的行政主体理论 在我国，行政主体是学理上的概念，而不是法律上的概念。许多学者认为，行政主体是指享有国家行政职权，以自己的名义行使职权并能独立承担责任的组织。该概念将享有国家行政职权作为要件，本身就带有局限性。因为行政包括公行政和私行政，公行政又包括国家行政和其他非国家的公共组织的行政。所以，国家行政并不是公行政的全部，行政主体除了包括享有国家行政职权的国家机关外，还应包括享有公共职能的非国家公共组织。无论是哪种，都应该确立其行政法上的主体地位，并受行政法调整。当然，也有些学者在行政机关和法律法规授权组织外，提出“其他公权力组织”这一概念。但这一概念对司法实践并没有多大意义，到底何种组织可以纳入公权力组织尚未明确界定，而且我国行政法也未承认这些所谓的“公权力组织”。将从事公共事务的组织纳入行政主体的范畴，确立其行政法的地位，有必要修正现行的行政主体理论。 随着我国公共行政改革的深入，应以“公共管理职能和行政权”为标准来界定行政主体。首先，以“公共行政”取代“国家行政”，将承担公共管理、提供公共服务的公共组织纳入行政主体范围，赋予其独立的行政法人地位。其次，以“承担行政任务”取代“行使行政权力”作为界定行政主体的核心。最后，以“独立行政法人”取代“行政机关、法律法规授权组织”的主体限定。以上立法的突破，将一切行使公共管理职能、享有行政权力的公共组织均纳入行政主体的范畴，能有效解决公益类科研机构享有行政职权，以自己的名义行使行政职权，作出影响相对人权利义务的行为，并独立承担责任，却不具备行政主体地位的尴尬局面。 二、加快科研机构立法 创设行政法人概念和修正行政主体理论，只是解决了公益类科研机构的法律地位问题，而科技体制改革是个复杂的系统工程，不可能单靠一个概念的创设就得顺利实施。鉴于科技对社会经济的重要性，有必要制定专门的科研机构法律法规。 （一）深化科技体制改革亟需立法保障 我国现有公益类科研机构 2400 多所，其中，国务院部门直属近 270 所，涉及资源、农业、环境、卫生等十几个科研领域，总编制约 3.8 万人。跟开发类科研院所的改制相比，公益类科研机构的改革进展一直较慢，特别是地方公益类科研院所。因为各地实际情况差异较大，国家没有出台统一的法律法规，仅在某些方面出台指导性的政策文件，这些文件规定得相对原则，操作性不强，以至于多年改革过后，公益类科研机构仍按一般事业单位进行管理，未能建立起既符合科技发展规律又与市场经济相适应的经费保障、人才引进、激励与评价等现代科研院所管理制度。任何改革都需要权威稳定的制度作为保障。科研机构是科技活动的最重要主体，依法规定科研机构的法律地位和权利义务是国际通行的做法。尽管我国已有一些关于科研机构的法律法规，但其规范性和针对性较弱，如各类科研机构的基本定位、任务、性质及权利义务不明确；科研机构的设立、变更和终止的条件和程序不清晰；科研机构的组织原则和基本制度不完善等等。这在某种程度上造成科研机构缺乏长远的发展规划，科研机构的持续稳定发展得不 到有力的制度保障。 （二）《科研机构管理条例》的立法建议 我国