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纠纷解决机制之重构（1）何兵 【全文】 引子 中国二十余年的改革实践可视之为一个偶像的打碎与重塑过程， 法院 即是正在被塑造的偶像之一。出于对法院的信仰，人们希望尽可能地将纠 纷提交法院，一断于法。然而，并非一切纠纷都适合法院解决，适合法院 解决的纠纷也未必要由法官躬亲。 国家从司法政策角度考虑，不应让法官 大包大揽一一将一切纠纷让法官扛，置法官于纠纷的风口浪尖，而应诉讼 作为解决纠纷的最后一手”法院应与其它纠纷解决机制联手，构筑起化 解社会纠纷的有效系统。本文从考察我国近十年来法院受理案件的数量入 手，提出诉讼爆炸现象在我国已经初呈症兆， 而且势将愈演愈烈，国家必 须全面构建民间的、行政的、庭前的纠纷化解机制。 否则，多数受害者会 将沦为沉默的大多数”为此，理论和实务界应将有关司法改革之议论升 格为纠纷解决机制之重构。 一、诉讼爆炸的年代 美国。据波斯纳研究，I960年是美国案件负担史上的一个分水岭。 1904至1960年期间，诉至联邦法院系统的案件从 33,376件增至89,112 件，平均年增长率仅为1.8%，其中1934-1960年期间，仅为0.9%。这种 较为平缓的案件增长很容易通过简单的措施予以吸收。 [1]六十年代后， 情势大变。1983年联邦地方法院受理案件是1960年的三倍多，达280,000 件，增长率为250%。比之联邦上诉法院，这一增长率又是小巫见大巫。 联邦上诉法院受理案件数从1960年的3765件增至1983年的29580件， 增长率为686%。联邦法院受理的案件不仅数量飞升，而且难度加大，需 要开庭审决的案件数量增加，开庭时间增长。1960年约有11.4%的案件通 过庭审，到1983年这一比例降为5.4%。比例虽在下降，但绝对数在增长。 1960年，联邦地方法院开庭审理的案件数为 10,003件，平均开庭时间为 2.2天，1983年地方法院开庭审理的案件数为 21,047件，平均开庭时间 3.1天。另一项资料表明，进入90年代，每年被送上联邦和州法院的民事 案件近2000万件。[2] 波斯纳分析，案件飙升的主要原因有三： 一、从供给面角度，联邦司 法服务的供给价格在这一期间内大幅下降。有关 1万美元(1958-1983年 间一直未变)的联邦管辖案件最低限额要求因为通货膨胀的原因不能发挥 应有作用。最高法院不断扩大刑事被告人获得律师帮助的权利， 加上法律 援助制度的完善，导致诉讼量增加。二、从需求面角度，联邦立法和司法 创设了大量新的联邦法上的权利，其中对案件负担影响尤重的是 1964年 的民权法案(Civil Rights Act of 1964。此外，通过对权利法案(Bill f Rights)、 正当程序条款和联邦宪法第14条有关平等保护条款的扩大解释，创设了 一系列新的权利并引发大量诉讼案件。 三、就联邦上诉法院的案件负担而 言，上诉率增加是案件增长的一个主要原因。 联邦地区法院的刑、民事案 件上诉率1960年为10.3%, 1983年增至20.9%。其中刑事案件上诉增长 最为明显，从1960年的25%增至1983年的94.5%。刑事案件上诉率增长 主要起因于1964年颁布的刑事司法法(Criminal Justice Act of 1964)。该 法使几乎每一个被定罪的刑事被告可以请求公助律师为其提供上诉服务。 意大利。1987年1月1日的统计表明，意大利共有7355名具有普通 审判权的法官，从事第一审民事审判工作的 2092人。其中，区法院从事 民事审判的法官计843名，全年合计受案481915件，平均每位法官办案 570余件。地方法院从事民事审判的法官 1249名，全年受案316010件， 平均每位法官办案250余件。1981年，意大利地方法院和上诉法院积案 数为96663件，1991年上半年的积案数则达194470件，11年间，积案翻 了一番有余。就上诉案件而言，1984年最高法院受理的民事上诉案件为 28467件，1990年增至40504件，7年间净增42.3%。另据90年代初的 一项统计，由独任法官审理的第一审案件， 1988年约需476天，1989年 约需498天。由合议庭审理的第一审案件，1988年平均约需1199天，1989 年平均约需1118天。老牛破车式的诉讼令人心灰意冷，使人们对司法采 取一种拒绝的态度。[3] 法国。据法国司法部对 1975-1995年间法院的民事诉讼受案状况统 计，20年来，法院受理的一审民事和商事案件增长了 122%，积案增长 300%。依1995年的预测，如不采取有效措施，到 2000年1月1日，将 有200万件积案。案件成堆的直接后果是，一审法院清理积案的时间将从 1994年的10个月增加到2000年的12个月。二审法院的诉讼爆炸情况更 为