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2022年新型城镇化与土地改革分析报告 目 录 TOC \o 1-3 \h \z \u 一、土地改革：新城镇化的突破点 4 二、概念厘清：中国土地制度下的不同地不同权 11 三、利益隘口：集体建设用地是必争之地 15 1. 土地供给约束：四个紧箍咒 15 （1）自然禀赋 15 （2）土地管理制度 16 （3）建设用地指标 17 （4）饿地政策 19 2. 分源开流：地方政府的尴尬 20 3. 土地结构调整：存量的再优化 26 四、下一步政策推演：农村两类土地区别对待 30 1. 农用地流转的政策导向：鼓励、引导、促进 32 2. 集体建设用地流转的政策导向：严控、规范、审慎推进 33 3. 土地确权过程：所有权→建设用地使用权→农地使用权 34 4. 趋势分析：农业可转、宅基地不可转，工业流转有望推进 36 （1）路径一：农户（农村集体）→农业企业（放行） 36 （2）路径二：农户（农村集体）→商贸企业、房地产开发（严控） 37 （3）路径三：农村集体→工业企业（审慎推进） 38 五、地方实践：两类土地与三方利益 39 1. 农用地流转：成都鹤鸣村模式 40 2. 集体建设用地流转：安徽芜湖、广东南海模式 41 （1）安徽芜湖模式 41 （2）广东南海模式 42 3. 宅基地复垦置换用地指标：天津、重庆模式 43 （1）天津模式 43 （2）重庆模式 43 六、国际视角：土地制度与土地流转 45 1. 各国土地所有制形式比较 45 2. 世界主要国家农地制度变革形式 46 3. 世界主要国家土地流转变革历程 47 （2）澳大利亚 50 （3）法国 50 （4）美国 51 （5）巴西 52 （6）日本、韩国 53 一、土地改革：新城镇化的突破点 中国的城镇化总是引起许多争议，尤其是涉及到土地问题。实际上，在全球的城市化过程中，非道德因素很多，都伴随着某种形式的原始积累。海外叫“羊吃人”（英国），土地兼并（美国），而在中国叫“剪刀差”、“赶农民上楼”和“农民工”。英国原始积累的重要方式之一是“羊吃人”的圈地运动。一方面地主贵族通过圈地养羊，将产品销往世界，获取了最早期的财富积累；另一方面，圈地运动将大批小农赶出家园，为了生存，他们不得不出卖劳动力为生，因而为英国的工业发展准备了充足的廉价劳动力，为工业生产节省巨大的成本。美国原始积累的方式同样涉及土地兼并和劳动力廉价供给，最极端的措施包括灭绝印第安人进行早期的土地兼并，同时通过罪恶滔天的非洲黑奴的三角贸易来贩运劳动力。 不可否认的是，中国建国以来这么多年，通过各种各样的方式从“三农”中汲取原始积累。早期是粮食价格剪刀差，通过计划经济手段以低价统购农产品来补贴工业发展，农村的饥荒现象时有发生。 改革开放以来的家庭联产承包责任制释放了农业劳动生产率，并为快速工业化提供大量的剩余劳动力，这是市场自主选择的结果，但由于户籍制度和土地制度的存在，使得这些劳动力成为“农民工”，他们不能获得与城市劳动力同等的劳动报酬（特别是医疗、教育等公共服务资源），某种意义上也是牺牲农民利益补贴工业发展。进入21 世纪以来，地方政府大规模低价征地更是直接向农村获取资源，同时近年来愈演愈烈的“农民集中上楼”本质上无异于圈地赶人。不同的是这里 “征地” “上楼”都有某种经济利益作为补偿，但补偿多与少不得而知，地方政府永远有动机压低补偿获取超额收益。 从“粮食价格剪刀差”，到“农民工”，到“征地”，到“农民集中上楼”，始终伴随着中国式的原始积累。然而就如同英美一样，原始积累形式终会到达转变的一天，原因无外乎两个：一是原始积累已经完成，二是这种原始积累产生的大量社会矛盾已经对国家和社会和谐构成了重大威胁。尽管上届政府执政的十年，将“三农”问题提高到前所未有的高度，中央一号文件连续十年聚焦“三农”，粮食产量实现九连增，农民收入增速不断提高，农业税费彻底取消等等不一而足。这些都在很大程度上缓解了积累的矛盾，但矛盾仍然在增加。到了今天，充斥社会舆论的“农民工”社会福利问题、征地补偿问题、土地流转改革问题等，实际上都是在对这种原始积累模式的批判。 这样来看，中国过去十多年的城镇化更多的体现为“土地城镇化”过程。具体而言，地方政府对农村集体土地进行征收、在土地市场上保持独家垄断地位，并以“向农民征地→成本价供应工业用地→高价供应商住用地→土地抵押融资进行城市基础设施建设→新一轮向农民征地→……”的循环为表现形式来推动城镇化和GDP 增长。在这个过程中，一方面，通过土地形成的财富积累逐渐转变为地方政府的财政收入和开