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论南海地区国家航空行为的研判与合法性标准 　　内容摘要：南海地区上空是中国管理和开发其东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛、南沙群岛及其附近海域的重要支撑体的一部分，中国对南海上空享有的权利包括维持中国大陆领土与其密不可分的群岛水域之间的主权联系，以及群岛自身发展所必需的既有的以及将来应当具有的一切权利。其他国家的“航行及飞越自由”不能干扰到此种权利的实现。学术界与实务界对航空器与航空行为的混淆使用，以及国家航空行为的概念研究缺失，使得国家航空行为以及国家航空行为国际运行的研判标准不明。本文通过对既有概念与定义的梳理，厘清了“航空器”与“航空行为”的区别，并在此基础上，通过分析国家航空器的目的属性与行为属性，界定了国家航空行为的概念。本文最后还对判定国家航空国行为国际运行的合法性标准进行了整理。 　　关键词：民用航空行为；国家航空行为；国际法；民用航空公约 　　一、问题的提出 　　目前，南海作为一个具有战略通道功能和能源基地功能的特殊区域，对于作为陆海复合型国家的中国具有特别重要的战略意义。[1]特别是目前对南海地区的“U形线”存在着不同认知，主要存在“历史性水域说”、“历史性权利说”、“海上疆域说”和“岛屿归属线说”等4种学说。根据“岛屿归属线说”，中国对东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛、南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。[2]这就意味着南海诸岛是中国不可分割的一部分，而国家航空器在南海地区的运行，特别是外国国家航空器的运行将会成为各国关注的焦点。 　　一方面，根据《芝加哥公约》第三条的规定，“一缔约国的国家航空器，未经特别协定或其他方式的许可并遵照其中的规定，不得在另一缔约国领土上空飞行或在此领土上降落”。另一方面，我国与多国签订了双边航空协定，允许民用航空飞机进入我国领空。 　　近期，某些国家频频以所谓的“航行自由”为借口，妄图将南海问题国际化，而“航行自由”与“飞越自由”主要是针对公海的，而U形线所表明的是岛屿归属及资源管辖线。[3]中国对U形线内水域享有特殊权利，因此有必要对航空行为进行探讨。 　　随着科技的发展，法学传统概念的内涵与外延不可避免将要发生相应的变化，特别是对于航空活动而言。因此，与之相关的基础概念的探究就显得尤为重要。 　　首先，无论是我国的《民用航空法》，还是相关的国际公约，都混淆使用了“航空器”和“航空行为”这两个概念。例如在《芝加哥公约》第三条“民用航空器和国家航空器”中，将国家航空器定义为“用于军事、海关和警察部门的航空器”。[4]实际上，“用于军事、海关和警察部门……”讨论的内涵是“航空行为”，但是却采用“航空器”进行概念化处理，使得“物”与“行为”发生了错位。因此在实践中，民用航空器执行国家任务，或者国家航空器执行民用任务时，非常容易发生研判错误。例如，美国联邦航空局认为任何击落无人机的行为都视同犯罪，[5]其依据的规范是《美国法典》第18部第32节。[6]这一做法显然混淆了“物”与“行为”。 　　其次，虽然学术界与实务界较多关注民用航空行为的研究，而对于何为国家航空行为，以及对于国家航空行为的研判并没有进行深入的探讨，这就可能会出现概念边界不清的问题。作为与民用航空行为最邻近的概念，国家航空行为概念的厘清不仅会使得民用航空行为的范围更加明晰，而且对于航空活动的基础概念体系发展具有重要意义。 　　最后，自有记录到目前所发生的疑似武装击落民用航空器的8起案例之中，大部分都是因为将民用航空行为误认为国家航空行为，究其本质乃是将民用航空行为与国家航空行为相混淆所造成的悲剧，一旦具备国家航空行为属性的航空器进入他国领空，则有可能触发自卫权，这也成为国家航空行为迫切需要研究的重要原因。 　　笔者将从分析航空器性质与航空活动性质入手，通过讨论现有的侵略行为定义，来确定国家航空器的目的属性与行为属性，并籍此界定国家航空行为。 　　二、基于海洋权益对南海上空法律地位的分析 　　对于民用航空活动而言，确定空域的属性无疑是非常重要的。国际民航组织标准中把空域分为A、B、C、D、E、F、G等7类，[7]但是这种技术上的空域划分是以空域的基础属性为前提的。因此要确定南海上空的法律地位，就需要从南海岛礁及其附近水域的地位出发。 　　（一）南海U形线内区域的法律地位 　　西沙群岛是中国的领土，1996年中国政府还公布了西沙群岛的领海基线，依据直线型领海基线向外延伸12海里的海域为中国领海。这进而引发了如何界定U形线内其他区域的地位的问题。1982年《联合国海洋法公约》（以下简称“《海洋法公约》”）第四部分建立了一套独特的群岛制度，但是并没有明确非群岛国家是否可以使用群岛制度。 　　根据相关法律文件以及实践，笔者认为，首先，中国对东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛、南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。 　　其次，群岛制度不适用