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城镇土地使用税困难减免中存在的问题及建议 内江市市中区地税局 赵中荣 郝茂霞 为公平税负，适度增加土地的保有、使用成本，合理增加用地者应有的经济负担，国务院于2006年底发布《关于修改〈中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例(下简称条例)〉的决定》，对原条例进行了修订。主要内容在提高城镇土地使用税税额标准和将外资企业纳入城镇土地使用税的征收范围两个方面。然而由于城镇土地使用税税额标准大幅度的调高(基本上在原有基础上提高了两倍)，导致申请城镇土地使用税困难减免的企业户数及金额大幅增加。针对这一现象，笔者就法律法规、政策文件的相关规定进行了认真分析比对，结合当前城镇土地使用税困难减免中存在的问题以及如何掌控困难减免的审核提出几点建议。 一、城镇土地使用税困难减免存在的相关问题 城镇土地使用税困难减免是《条例》中唯一的没有规定具体减免内容的减免项目。除了《条例》第六条规定的七大免缴城镇土地使用税项目之外，其他的各类城镇土地使用税减免均应归为《条例》第七条困难减免的范畴。笔者认为，城镇土地使用税困难减免存在以下问题: (一)对困难减免的认定标准较为模糊，对回复不予报批的适用条款难以把握。 《条例》修改前后均保留了困难减免的条款，其《条例》本意是想给困难企业税收帮助。但至今对困难减免的定义和范围仍然较模糊。《四川省地方税务局转发国家税务总局〈关于进一步加强城镇土地使用税和土地增值税管理工作的通知〉、〈关于加强土地增值税管理工作的通知〉、〈关于下放城镇土地使用税困难减免审批项目管理层级后有关问题的通知〉的通知》(川地税发〔2005〕46号)中解释:城镇土地使用税困难减免是指纳税人因客观原因(包括自然灾害)造成的纳税困难而要求减免税的情况。凡因政策失误或违反国家产业政策等非客观因素造成的纳税困难不属于困难减免的范畴。在这个解释中也存在几点难以把握。一是客观原因。客观原因即是非主观原因，事实存在的原因都叫客观原因，这个范畴相当宽泛，具体哪一类客观原因才能申请困难减免不好把握。二是纳税困难，企业的纳税因难应该如何界定，该把握什么标准。三是在实际操作中对“政策失误”税务机关也很难认定。 由于对困难减免的范畴没有一个明确的标准，对不予上报减免的企业也存在难以回复的问题，如果仅以企业的状况不属于困难减免的范围回复，很难让企业信服，容易引发矛盾。 (二)亏损企业申报困难减免的现象比较普遍。 目前除自然灾害造成纳税人纳税困难外，认定困难减免通用的一个标准便是“亏损”。很多地区都把亏损作为困难减免的一个充分条件，也有引用《中华人民共和国税收征收管理法》第四十一条“特殊困难”的两大条件:一是因不可抗力，导致纳税人发生较大损失，正常生产经营活动受到较大影响的;二是当期货币资金在扣除应付职工工资、社会保险费后，不足以缴纳税款的。上述条件确实属于“困难”的范畴， 但是把他作为城镇土地使用税困难减免认定标准仍然存在几个问题。一是申请期的认定。城镇土地使用税是按年计算，分期缴纳。一般的减免税申请应在申报缴纳期前。如果当期是指申报缴纳期前申请减免税的当期，一年就可能会因同样的理由申请两次减免税，增大困难减免程序的复杂性。二是亏损的认定。如果亏损仅指的会计利润亏损,那么会计核算与税法认定上差异，往往可能产生会计利润与实际情况差异过大的情形。三是资金困难的认定。《中华人民共和国税收征收管理法》关于“特殊困难”的标准主要侧重指企业的资金困难，是缓税的一大条件。但申报当期的资金情况并不能说明企业当年度的最终经营成果，将其作为困难减免的条件并不妥当。 因为困难减免标准不易掌握和界定等原因，目前许多亏损企业无论亏多亏少均以经营困难或资金困难为由申请减免税，其中不排除一些帐务不实虚列亏损的企业，特别是城镇土地使用税暂行条例修订后，税额标准大幅增高，部分先囤积土地现在又申请无钱纳税的企业，也以此为由申请困难减免企图逃避国家税收。 (三)基层征管单位审核标准不统一，在困难减免中享有的权利和担负的责任过大。 虽然《国家税务总局关于下放城镇土地使用税困难减免审批项目管理层级后有关问题》(国税函〔2004〕940号)中将困难减免的审批权限下放到省、自治区、自辖市，《税收减免管理办法(试行)》中也规定“纳税人可以向主管税务机关申请减免税，也可以直接向有权审批的税务机关申请”,但第十三条同时又规定“税务机关需要对申请材料的内容进行实地核实的，应当指派两名以上工作人员按规定程序进行实地核查，并将核查情况记录在案。上级税务机关对减免税实地核查工作量大、耗时长的，可委托企业所在地区县级税务机关具体组织实施”。由于基层税务机关最了解和熟悉企业的实际情况，在实际工作中，基层税务机关承担着减免税的实地核查工作，省级税务机关对基层税务机关的初审意见也相当重视，基层税务机关的调查初审意见往往直