环境健康风险规制中基层环境执法困境及路径选择.docxVIP

一、引言 环境健康风险是指以环境介质为转化迁移载体，以人类活动或人类活动与自然界的运动过程共同作用为根本动因， 致使生态环境和人体健康处于受到科学不确定因素的短期或长期不良影警，并且最终可能导致自然环境、公众健康与生 态系统受损的状态［1］。 新冠肺炎疫情就是一次突发的大规模环境健康风险事件，后疫情时代，不仅需要法律制度的支持，同时也需要制 度框架之下直接有效的保护措施。面对具有演化为范围广、规模大、破坏性强的环境健康风险，疫情为我们提供了反思 与再发展的契机。行政机关在执法过程中需承担起积极识别、管控、化解风险事件的重要责任，而一线基层环境执法在 日常环境健康风险防范中无疑发挥着至关重要的作用。四川省A州位于中国西南腹地，兼具国家重点生态功能区及国家 生态建设示范区的双重属性，笔者通过在A州H县的深入调研，着力探究环境执法活动在基层的真实运作状态，发现当 前基层环境执法活动存在“不作为”“乱作为”现象突出、专业素养欠缺致使执法能力薄弱、环保意识淡薄引发执法成效不佳 等问题。为此，本文以“嵌入式”治理理论为基本分析框架，自政治动员、主体转型、价值重构三方面着手化解问题所在, 以期对提升基层环境执法效能、探索发展方向有所助益。 二、环境健康风险行政规制介入的应然基础 （一）环境健康风险的适用情景 环境健康风险具有明显客观意义上的科学不确定性和隐蔽性，大多难以通过科学技术手段获得确切证明，进而无 法做出合法合理的防范决策理性应对，但环境健康风险又是客观存在的，以上特性正是行政规制介入环境健康风险的依 据与前提。然而环境健康风险认知识别过程复杂，具有较强不确定性，规制是否有效主要依靠识别是否正确。面对纷繁 复杂的公共风险，仅靠社会公众的力量或政府单向的线性管控或结果控制型的被动举措，均无法对公共风险做出理性应 对［2］。科学的预防规划是规避风险的有效路径，因此需扭转既有“无损害即无救济”的传统法律逻辑，从紧急应对与日常 防控的双向角度去反向思考、推进法律适用。 （二）基层环境执法的实践审视 《宪法》确定了国家的环境保护义务这一基本原则，而政府是制度框架下的实际履行机关，其行政过程为直接保 护措施。环境健康风险与基层环境执法，两两呈现“强相关性”。在环境立法层面，我国已经形成了以宪法为依据、以环 境保护基本法为基础、以各环境单行法为主体、以相关部门法为补充的法律系统。随着环境健康问题的日益突显以及生 态文明建设的逐步加强，政府作为环境健康风险的行政规制主体，在我国环境法治中占据的地位愈发重要［3］。因此，在 既存法律规范引导前提下，我们必须审视基层环境执法面临的理论与实践割裂情况。 实践运用中，我国环境健康风险视域下的基层环境执法仍然存在阻滞。首先，相关法律规范、标准体系不够完善, 与当前的环境健康问题衔接不够，一是上位法①授权不明，二是同位法②存在交叉重复、空白等问题。例如，现行环境 相关法律规范仅明确规制目的，涉及具体规制行为义务的内容表述较为笼统［4］。包括《大气污染防治法》第七十八条、 《水污染防治法》第三十二条等多款法律条文，均采用目的式法规范构造。其次，单向度的规制逻辑与多元化的社会利 益诉求发生冲突，如在H县重点推进的生态旅游方面，环境执法部门往往在环境保护与经济发展间的“平衡度”上左右为 难，笔者在搜集多地基层环境执法实况时发现这样的情况属共性问题。最后，传统部门法和新兴领域法之间交流匮乏也 制约着基层环境执法效能。笔者通过田野观察，发现H县内大骨节病、包虫病等地方病问题匮乏针对性举措与综合环境 整治理念，难以实现风险时段的有效预防。因此，需要通过传统部门法与新兴领域法的有机协同，共同致力于公共卫生 风险立法体系构筑，发挥风险规制的合力［5］。 理论研究方面，当前学界广泛聚焦于宏观上的环境健康风险规制抑或是微观上的基层环境治理领域，但就后疫情 时代所提供的新兴研究契机未能充分把握。由于基层环境执法活动处于复杂的社会网络关系之中，又面临着环境健康风 险的巨大挑战，实施成效受诸多因素的制约，因此，“嵌入式治理”理论不失为良好的切入路径，本文认为应当根据基层 环境执法所处的不同时段及涉及的多元主体，使执法活动针对性地嵌入综合性环境治理过程中，以长效应对环境健康风 险的不确定性。 三、基层环境执法的所面临的三重困境 （一）运行机制失调：“运动式治理”影响执法成效 “运动式治理”为一种中国特色的政府治理方式，即围绕某一任务进行自上而下的强势动员，集中力量开展工作，往 往能达到高效短时的明显效果，并在部分应急性、暂时性的工作任务中体现的尤为明显。我国《环境保护法》就央地事 权分配角度带有明显的责任下沉倾向，即中央政府负责宏观规划、标准划定、监测管理等，而具体的责任落实及考核细 则都由地方政府承担。基于这种责任分配机制，地方政府在