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增强中心城市和城市群承载能力研究
摘要:中心城市和城市群正在成为承载我国发展要素的主要空间形式,在我国经济发展中举足轻重。中心城市和城市群发展面临空间不足问题,主要表现在新增建设用地不够、行政区划调整需求多、城市群协调难度大、资源环境约束趋紧、“大城市病”日益突出等方面。因此,要通过优化行政区划、增加土地供给、增强城市密度、实现都市圈一体化等多种方式,提高中心城市和城市群承载能力,支撑我国优势互补高质量发展的区域经济布局;要转变城市发展方式,实现人口数量、经济活动和用地相互匹配,城市规模同资源环境承载能力相匹配,从而支撑国家治理体系和治理能力现代化建设。
关键词:中心城市;城市群;承载能力
中央财经委员会第5次会议指出,要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。当前,我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。但是,中心城市和城市群面临发展空间不足等突出问题,建议通过优化行政区划、增加土地供给、提高城市密度、完善城市治理等多种方式,支持中心城市和城市群提高承载能力,推动我国优势互补、高质量发展的区域经济布局。
一、中心城市和城市群在我国经济发展中举足轻重
中心城市和城市群是我国经济发展的主引擎。北京、上海、广州等9个国家中心城市面积不到全国总面积的2%,经济总量却接近全国的20%。地区生产总值排名前20的城市,人口占到全国的18%,经济总量占到全国的34%。一些省会城市在省内的首位度正在逐步提高。成都市占四川省经济总量的比重,以及武汉市占湖北省经济总量的比重都已经接近40%,郑州、西安等城市集聚度也显著提高。与此同时,19个城市群承载了我国78%的人口,贡献了超过80%的国内生产总值。其中,京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等地区城市群以10.4%的国土面积,集聚了近40%的人口,创造了全国一半以上的国内生产总值。
二、空间不足是中心城市和城市群发展面临的突出问题
改革开放以来,我国中心城市和城市群发展日新月异,功能不断丰富,规模逐步扩大,发展空间不足问题日趋突出,主要表现在建设用地、行政区划、区域合作、城市治理等方面。
一是新增建设用地不够。中心城市和城市群经济活动活跃,需要不少的土地来建设工厂、办公楼、公共服务设施和住房等,而这些城市现有的新增建设用地和盘活的存量用地难以满足现实发展的需求。一些招商引資的重大项目,在短时间内需要较大额度的用地指标,这在城市层面难以解决,上报国家批准又需要一定时间和程序;因此存在项目落地难的情况。同时,经过多年持续开发利用,中心城市和城市群耕地后备资源稀缺甚至枯竭,在市域甚至省域内,实现占补平衡越来越难,实施成本也越来越高。
二是行政区划调整需求多。中心城市和城市群为适应经济发展需要,须不断创新城市发展方式,对调整优化行政区划的需求不断增多。比如,一些中心城市在某个空间方向上的发展已经到达城市边界,亟待通过扩大行政管辖范围来实现空间上的进一步扩张。又如,一些新城新区已经运转多年,被当地居民广泛认知为一个独立的单元,形成了事实上的城区,需要直接转化为市辖区。再如,一些城市的中心城区划分较细,在城市管理方面存在衔接不畅问题,在统筹解决中心城区交通拥堵、污染治理等方面如果能够合并调整,则可以进一步提高效率。
三是城市群协调难度大。当前,行政区经济正逐步转向城市群经济和都市圈经济。相邻城市在生产、生活上日益成为共同体,许多问题难以在城市内部层面解决,需要跨城市常态化地进行协调。比如,都市圈内的两个城市,跨城市交通方式由城际客运转向公交化运营,如何进行利益共享和成本共担,需要两个城市通力合作。但是,不少城市群和都市圈还未建立常态化的协调机制,中心城市和周边城市协调联动不够。
四是资源环境约束趋紧。人口和经济活动的集聚,会形成规模经济,如果过度集聚,则会形成规模不经济。是否过度,不但与城市管理水平有关,更大程度上还取决于资源环境承载力。中心城市需要根据发展阶段和水平,设置有约束性的资源投入产出率,充分释放资源利用的空间和潜力,实现以较少的资源消耗支撑更大规模的经济增长。比如,在京津冀地区协同发展中,北京市以水定城、以水定地、以水定人,反映的就是经济社会发展模式必须适应水资源的承载能力,这一思路在我国很多北方城市都是适用的。又如,为提高建设用地节约、集约利用水平,国家“十三五”规划纲要提出了单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%的目标。
五是“大城市病”日益突出。如今人口和经济活动快速向中心城市集聚,但城市治理的软硬件水平短期内难以马上提高,致使“大城市病”逐步显现。交通拥堵成为大城市的普
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