我国公务员聘任制的生成机理及变迁逻辑研究.docxVIP

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我国公务员聘任制的生成机理及变迁逻辑研究   摘要:作为公务员管理制度体系的重要组成部分,公务员聘任制的平稳运行有利于深化公务员管理体制改革,优化公务员队伍结构,从而提高国家治理能力。文章以制度为核心分析变量,阐述了我国公务员聘任制从制度萌芽-制度探索-制度发展的变迁历程及特征形式,并重点糅合历史制度主义和结构-行动者两种理论视角,展现了公务员聘任制的产生与变迁动因。环境压力、配套制度等结构因素与政治相关者等行为因素相互交织、共同作用推进了公务员聘任制的生成发展,且在变迁过程中表现为层叠式的渐进特征。未来需要以需求为导向精准招聘,推进项目型聘任制,强化分类管理措施,完善激励机制,从而为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献人才和制度优势。   关键词:公务员聘任制;生成机理;制度变迁;历史制度主义   引言   《公务员法》规定公务员聘任制是指国家机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,对不涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位,按照平等自愿、协商一致的原则以合同方式进行聘用的公务员任用形式。公务员聘任制的平稳运行不仅有利于优化公务员队伍结构,吸纳高素质专业化人才,还有利于提高政府工作绩效,建设人民满意的服务型政府。由于与传统干部人事管理体制和公务员常任制存在诸多抵牾,公务员聘任制在实际运作过程中衍生出一些问题,故此成为备受关注的研究热点。当前,学界对公务员聘任制的讨论,就研究內容而言,集中在聘任制的概念对比、发展现状、问题不足、解决对策等描述性领域[1][2][3];就研究视角而言,着重于问题探索式的管理学视角,兼具制度建构、法治化边界等政治学和法学视角[4][5];就研究重心而言,强调未来改革方向而非历史制度变迁[6]。然而,公务员聘任制的发展经历了哪些阶段?有哪些因素在助推其发展变迁?聘任制变迁展现出什么特征?其创新发展方向是什么?为回答这些问题,本文侧重文本分析的同时也辅以访谈法,以制度本身为核心分析变量,在其发展脉络中系统梳理其历史沿革与制度变迁。重点是糅合历史制度主义和结构-行动者这两种理论视角,剥离出助推其发展的相关因素并厘清制度变迁的逻辑。最后,结合十九届四中全会精神,提出完善我国公务员聘任制的政策建议。   一、制度脉络:我国公务员聘任制的发展沿革   我国公务员聘任制的历史沿革经历了制度萌芽、初步探索、深化发展三个阶段,每个阶段都呈现出相应的特点。   1.公务员聘任制的萌芽阶段(21世纪之前)   聘任制的思想萌芽最早起源于我国古代的“胥吏”概念[7]。新中国建立后,我国干部选拔任用方式模仿了苏联的委任制模式,由任免机关直接指定人选担任一定职务[8]。改革开放后,为适应乡镇企业的迅速崛起,部分地区开始实行乡镇干部聘任制,并逐渐扩散到全国各地[9]。1987年、1992年分别出台的《关于补充乡镇干部实行选任制和聘用制的暂行规定》《关于进一步坚持和完善乡镇干部聘用制的意见》,指导和规范各地区的乡镇领导干部聘用制实践。此时的聘用制在公开招聘、合同管理、聘期考核、工资结构等方面已具备公务员聘任制的基本特征,被认为是制度生成的前奏。   随着社会主义市场经济体制改革的逐步深化,我国行政机构改革与干部人事体制改革也被提上议程。在“改革不合时宜的组织制度、人事制度”的思想指导下[10],中共十三大提出,通过逐步改革干部人事制度来提高政府行政能力和行政水平。1988年,为深化干部人事制度改革,重新组建国家人事部,主要负责研究制定人事制度改革规划方案。1993年,国务院公布实施《国家公务员暂行条例》(以下简称《暂行条例》),这是我国公务员制度正式确立的标志。《暂行条例》规定部分职务实行职位聘任,这意味着公务员聘任制与国家公务员制度同时生成。这一阶段的公务员聘任制特点是国家为主导驱动制度生成,公务员聘任制作为政治体制改革、公务员管理体制建设的重要组成部分,与经济体制改革共同展开。以国家驱动的特性提高了制度产生与发展的效率,同时为各地方的实践探索奠定了基础。   2.公务员聘任制的初步探索阶段(2000年-2010年)   2000年,原国家人事部部长宋德福强调,在当前强调政府活力和效能的社会发展阶段和背景下,应当采用委任与聘任相结合的公务员任用制度,从而保持制度改革与社会稳定之间的平衡[11]。此后,各地对聘任制展开探索,并形成了吉林模式、深圳模式、珠海模式三种政府雇员制方案,却皆因缺乏国家层面的管理规定无疾而终。在此背景下,2005年十届人大常委会通过《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》),首次对公务员职位聘任的适用范围、聘用程序、考核薪酬、人事争议等方面做出明确规定,进一步提升了聘任制在公务员任用管理中的功能地位

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