公共管理导论-竺乾威-第二章 政府与治理.pptxVIP

公共管理导论竺乾威，朱春奎，李瑞昌著 CONTENTS第二章 政府与治理现代政府基本概述中国政府的职能及其演变政府治理创新 CONTENTS第二章 政府与治理现代政府基本概述中国政府的职能及其演变政府治理创新 现代政府的起源与特征现代政府是伴随着现代国家而产生的。现代民族国家产生于十七八世纪，在此之前，国家体制经历了封建君主、君主专制和民主共和这样几个阶段。共和体制（当然也有少数君主立宪的形式）的产生展示了现代政府的现代性，因为现代政府的标志是国家的领导人通过民主的选举程序产生，其任期是有限的。这就从根本上颠覆了以往权力世袭的状况。这是从专制走向民主的一个转折，表现了这一国家体制的进步性。 现代政府的起源与特征现代政府与现代国家相伴而生，在它后来的发展过程中，现代政府展示了以下几个方面的特征：权力有限特征现代政府的权力是有限的，这意味着权力的运行是有限度的，而且这一权力是受到制约的。民主特征这一民主特征的核心在于政府权力的合法性来自人民，政府通过民主的选举程序产生，它是人民选择的结果，政府被置于立法机构之下，是作为民意代表的立法机构的执行机构。法治特征法治是现代国家和现代政府的一个基本特征，在现代国家，法律是至上的，没有一个人或一个组织可以凌驾于法律之上。法律也是社会得以良好运转的一个基本条件，因为社会秩序就是由法律来保障的。责任特征现代政府也是一个责任政府，政府享有权力，也承担责任。权力和责任是一体的两面，行使权力就要承担责任，这是天经地义的事。传统的管理往往强调前者而忽略后者。 现代政府理论现代政府是伴随着近代资本主义制度和现代民族国家的确立而建立和成长起来的，它的建构深受政府理论的影响。资本主义的政治体制是一种立法、行政和司法三权分立和互相制衡的体制，这一体制在历史上第一次打破了君主权力一统天下的局面，展示了它的历史的进步性。这一历史的进步性首先表现在行政（政府）必须从属于立法的意志，而立法就是民意的表达，这至少第一次在形式上体现了人民主权的思想。西方政府的这样一种基本架构很大程度上来源于洛克和孟德斯鸠的权力分立理论。这一分权的理论奠定了近代宪政文明的理论基础，奠定了西方国家政府的结构形式，也派生了后来一系列有关有限政府、责任政府、法治政府等概念和理论。俄国十月革命开创了一种新型的无产阶级的或者说社会主义国家的政府形式。这是一种有别于西方三权分立的政府形式，它把政府更多地与党联系在了一起，形成了一种党政一体的模式，尽管形式上存在一个最高权力机关的苏维埃（一句著名的口号是“一切权力归苏维埃”）。在这样一个模式中，党被置于中心地位。 政府职能及其演化一些后起的社会主义国家也都效仿了苏俄的模式。1952年，毛泽东在《中央关于改变管理干部的方法和建立财经工作部的决定草案》上写道“一切主要的和重要的方针、政策、计划都必须统一由党中央规定”，尽管1954年中华人民共和国的第一部宪法明确指出全国人民代表大会是中国最高权力机构，而中央人民政府即国务院则是它的执行机构。党的作用后来就发展成了党的一元化领导。毛泽东对党的一元化领导的解释是：在组织上应体现在两个方面：第一，在同级各组织的相互关系上，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的，不是平行的，更不是相反的；第二，在上下级关系上，下级服从上级，全党服从中央。这样就形成了一种党政一体、以党代政的模式。这一模式在改革开放时期受到了批评。邓小平在“文化大革命”结束后批评权力过分集中时曾指出：“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。”因此，邓小平提出党政要分开，“不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻。党政要分开，这涉及政治体制改革”。政治体制改革的基本内容“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关”。在这里，邓小平把党政分开放在了改革的最高位置上。但这一党政分开的改革没有继续下去，党政一体的模式依然被保留了下来。因此，理解中国政府的政策制定也好，运作也好，需要从党政的角度去理解，而不是从纯政府角度去理解，不是从纯人大政府角度去理解。无论是人大、政府还是党，党是这当中最核心的力量。 政府职能及其演化政府对社会的管理主要体现在两个方面，一是管制，二是服务，因而管制与服务也就成了政府的两大基本职能。从历史来看，政府管理社会的职能发生了一个从消极到积极的变化。政府的角色变化受到了几位经济学家的影响。政府服务职能出现的一个变化是政府从公共服务和公共产品的生产者与提供者两者的合一走向两者的分离。公共服务的购买、公私合作、公共服务的