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? ? ? ? ? 中国农村低保制度存在的问题和政策建议 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一 背景 改革开放30年以来，中国在农村减贫方面取得了显著成绩。农村贫困人口从1978年的2.5亿人，减少到2007年的1479万人；贫困人口占总人口的比例，从30.7%下降到1.6%。中国的扶贫开发大致经历了三个阶段。第一个阶段为体制改革推动扶贫阶段（1978～1985年）。家庭承包制的实行，农产品价格的逐步放开，以及乡镇企业的发展，为解决农村贫困问题打开了出路。第二阶段为大规模开发式扶贫阶段（1986～1993年）。中国政府自1986年起在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫。第三阶段为扶贫攻坚阶段（1994～2000年）。以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。农村贫困人口由1978年的2.5亿人，减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从30.7%下降到3%左右[1]。 在经过若干年的开发式扶贫后，剩余的农村贫困人口大多为五保户、残疾、居住条件恶劣、丧失劳动能力，或患病的人口。对这些人群，原来的开发式扶贫手段不再适用。农村有农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等一些传统的救济方式，但覆盖范围有限，而且救助水平也较低。1993年，中国开始在一些地区试点建立农村低保制度；2007年各省普遍建立。农村低保制度已经成为目前中国农村最主要的贫困救助制度。那么，农村低保制度的实施现状如何？存在哪些主要问题？应该如何解决？这是本文将要讨论的主要问题。 二 评价社会救助制度的核心原则和角度 评价一项社会救助制度，应该坚持以下几个核心原则：第一是充足性原则（adequate），主要是从覆盖面和保障水平两个方面分析。覆盖面充足是指应该被该项社会救助制度覆盖的人群，实际上都得到了救助；保障水平充足是指社会救助制度给予受益人的救助，对受益人能够有较为充足的保障。第二是公平性原则（equitable），主要是从得到救助的机会和透明性两个方面分析。机会公平是指每个应该得到救助的人都有相同的机会得到救助，而且在条件相同的情况下，得到的救助也是相同的；透明性是指社会救助制度的申请和领取等一切过程都是透明公开的。第三是效率原则（cost-effective），主要是从瞄准的准确水平和管理效率两个方面分析。瞄准的准确水平是指，在用于社会救助的资源有限的情况下，救助制度的瞄准要准确，从而提高资源的使用效率；管理效率是指救助制度从管理层面上也要讲究效率。第四是结果性原则（outcome），主要是指社会救助制度是否达到了预期的救助目标[2]。 在坚持这四个核心原则的前提下，评价一项社会救助制度，主要从以下六个角度进行：制度目标、救助资格界定和瞄准、救助标准和支付、资金来源、治理框架和管理，以及监测和绩效评估。我们要分析该救助制度是否能够达到其预定的目标；救助资格的界定方法是否清晰，界定方法是否具有较强的可操作性，瞄准是否有效率；救助标准的制定是否合理，是否具有合理的调整机制，救助金的支付方式是否合理和及时；资金来源是否充足；治理框架和管理是否合理有效；监测和绩效评估体系是否健全等。 三 中国农村低保制度的实施现状和存在的问题 中国农村低保制度经历了一个从试点到普遍推广的过程。1993～1994年间，低保制度开始在一些地方试点；1995～1996年，一些省开始推广农村低保制度；此后，低保制度在各省的发展较不平衡；2005～2006年，中央文件鼓励有条件有经济实力的地方可以尝试建立农村低保；2006年，农村低保推行的范围进一步扩大；2007年，《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》）发布，提出为切实解决农村贫困人口的生活困难，2007年在全国建立农村最低生活保障制度。 图1 农村低保制度救助的户数和人数 根据《通知》，建立农村最低生活保障制度的目标是：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。我们来看中国农村低保制度是否达到了其预定的目标。图1给出了农村低保制度救助的户数和人数。2004年，有8个省建立了农村低保制度；2005年和2006年，实施低保制度的省份分别增长到13和23个；2007年，各省普遍建立了农村低保制度。自2004年以来，低保救助的户数和人数稳步增长。2004年，低保户数和人数分别为235.9万和488万，2007年分别增长到1608.5万和3566.3万。 图2给出了分省份和全国农村低保覆盖率，系用低保人数除以户籍农业人口数乘以100%计算得到。覆盖率在各省份之间具有很大差异。覆盖率最低的为天津市，仅为1.1%；最高的为新疆