“村改居”社区：治理困境、目标取向与对策.docVIP

“村改居”社区：治理困境、目标取向与对策 摘 要：“村改居”社区是城市化进程中的一种特殊类型的社区。“村改居”社区治理目前面临着集体经济发展瓶颈、组织关系不顺、社区自治能力不强、公共服务落后等诸多问题。为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神, 积极推动城乡社区治理和服务创新, 结合“村改居”社区治理的现状, 探讨“村改居”社区的特征, 分析目前“村改居”社区治理的困境, 并提出“村改居”社区治理亦应从集体经济改制、理顺组织架构、培育社区社会资本、优化公共服务等目标展开。 进入新世纪以来, 随着城市扩容提质速度的加快, 城市空间不断拓展, 城区面积不断增加, 城市化水平不断提升, 城市地区出现了一种比较特殊的社区类型——“村改居”社区。“村改居”社区主要是指通过变农村户口为城市户口, 村委会改为社区居委会所形成的社区。作为一种过渡型的社区, 一方面为城市发展消除了某些体制障碍, 加快了城市化的步伐。另一方面, “村改居”是一项涉及基层社区建设、集体资产处理、居民身份转换、公共服务延伸等问题的系统性工程, 也面临着诸多治理难题和困境, 是当前城市化进程中矛盾最突出的问题之一。因此, 了解分析“村改居”社区治理中的问题, 寻求有效的解决方法, 对促进社会的和谐稳定、推进城乡一体化具有重要意义。 一、“村改居”社区治理的研究基础 “治理”一词在中西方长期存在, 初始涵义基本等同于“统治”, 即控制、操纵的意思。1989年世界银行在《撒哈拉以南非洲:从危机到可持续增长》中提出, 非洲发展问题的根源在于“治理危机”, 治理这个概念开始被更广泛的研究和运用。20世纪90年代以来, 一些西方学者在现代化的发展背景之下, 对治理作出了更深入的解释, 并形成了治理理论。较具代表性和权威性的治理理论是全球治理委员会在1995年研究报告《我们的全球之家》中提出的, 治理是各种公共或私人机构在管理共同事务时所采用的方式总和, 是在调和各种社会冲突和利益矛盾时采取联合行动的持续性过程①。2 0世纪末以来, 国内学者也开始对治理理论进行研究。大多数学者认为, 社会治理旨在建立一种国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体协调互动的治理状态, 是在科学规范的规章制度的指引下, 强调各行为主体主动参与的社会发展过程。 随着社区建设的推进, 治理理念进入到社区研究者的视野之中, 在政府与社会治理、公民与社会融合等社会管理体制和机制的创新实践中, 社会管理的组织体系逐步出现多元化局面, 社区治理的概念被正式引入。陈剩勇认为, 社区治理是居民生活的地理空间内, 依托政府组织、社会组织、民营组织以及民间公民组织等各种组织化的网络体系, 以社区居民发展为中心, 面向居民需求的服务, 共同完成和实现社区治理中的公共服务和社会事务管理的改革和发展②。史柏年认为, 社区治理是指一种由共同目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。它是由多元化、多样性的行为主体参与, 依据正式的法规或非正式的公众愿意接纳和认同的规范, 通过协商谈判、资源交换、协调互动, 确立认同和共同的目标, 对涉及居民切身利益的公共事务进行有效的管理, 从而增强社区凝聚力、增进社区成员福利、推进社区全面发展的③。 目前, 学术界普遍认为社区治理不仅是国家权力的实施或福射, 更是社会成员的自我管理并以此与行政权力融合或者在某种程度上消解强势行政权力的过程。社区治理强调治理主体的多元化和治理方式的多样性。在社区治理过程中, 多元主体通过公开讨论、平等协商等方式反映自身利益或公共利益诉求。基于对现有文献的理解和分析, 笔者提炼出社区治理的内涵:在接近居民生活的地理空间内, 不同公私行为主体依据正式法律法规或非正式的公众愿意接纳和认同的规范, 依托治理主体的多元化和治理方式的多样性, 共同应对社区居民切身利益的公共事务进行有效的管理, 从而增强社区凝聚力、提高社区自治能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程④。 “村改居”社区作为一种“过渡型”的社区, 治理过程和模式等方面与传统的农村和城市社区相比具有明显的差异和不同, 仍然处于不断摸索的阶段。从我国现行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》 (以下简称“《居民委员会组织法》”) 和民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》等法规精神来看, “村改居”是一项系统工程, 它具体是指在撤销原有的行政村体制下, 设计一套包含“土地权益、债权债务、基层组织建设与管理, 以及基层居民社保等关系”的体系。“村改居”社区管理的主要内容包括六个方面:撤销行政村改成社区居委会;依法征用集体土地转变为国有;集体资产的股份制改革;原集体用房和私房的产权所有化改革;农转非后与市区居民同等的权利和义务⑤。 关于“村改居”社区治理范围与区位的界定, 学术界持有