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整体性治理下的政府改革一个制度分析框架 20世纪70年代中期，由于能源危机的影响，西方国家在官僚体制僵化、公共服务供给效率低下的基础上，先后实施了以“政府重建”为内容的新公共管理改革运动，以分权、营销和公民身份为工具。然而,新公共管理推进世界各国政府治理模式变革的同时也暴露出不少缺陷。在美国,以登哈特为代表的新公共服务将政府改革的天平偏向民主行政一端;在英国,对新公共管理的批评为整体性治理的出现推波助澜。作为一种新型的政府改革治理模式,整体性治理被视作“后新公共管理”的改革趋势,其价值在于对新公共管理理论批判和继承基础上架构起新的公共服务供给模式,以协调与整合为核心的治理方式为政府改革提供思路。本文阐述了整体性治理在西方国家的缘起与实践,在总结西方学者对整体性治理的研究成果基础上,分析政府改革的整体性治理策略,构建整体性治理的制度化分析框架,探讨其对我国政府改革的适应性和启示。 一、 综合管理的繁荣和西方政府改革的实践 (一) 整体性治理:21世纪政府改革的新视野 “正如20世纪末新公共管理和‘再造政府’所带来的变革一样,整体性治理是21世纪政府改革最鲜明的特征,对它的探索现在可能已准备就绪。”1 1. 题不断被强化 在全球化、工业化、社会信息化、市场无界化等纷繁芜杂的动因影响下,环境保护、基础设施、医疗卫生等公共服务议题不断被强化。面对诸多危机事件如恐怖主义、自然灾害、大范围流行病(如禽流感、甲型H1N1流感)等跨越功能边界的公共事务,分工细密、层级分明、单一部门、单一职能的单个政府组织无法实现有效的治理,需要跨功能、跨组织的治理机构的联合行动,包括中央和地方政府、地方政府部门间、政府与私人组织、社会团体等联合实施整体战略。 2. 网络化逻辑的扩散 20世纪60年代以来,信息技术变革呈几何级变化,网络技术的发明和普遍应用将人类带入没距离的时代。“信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。网络建构了我们社会的新社会形态,而网络化逻辑的扩散实质性地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果”。2信息技术要求从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合,在改变经济社会运作方式的同时,信息技术和网络的应用改变了政府的组织运作,使政府机构的扁平化程度不断提高,组织决策更为便利化、精确化和科学化,导致新公共管理的一些治理方式或被终止,或放弃,或改革。 3. “国家、世界和世界的民主”的构成及表现 第三条道路为重建和革新政府机构提供方向指导。第三条道路超越左和右的思维,其行动纲领是“构建新型的民主国家、积极的公民社会、民主的家庭、新型的混合经济、作为包容的平等、积极的福利政策、社会投资型国家、世界性的国家与世界性的民主”。3相对于新自由主义指导下“以自由、正义和公平等术语为代表的一些更广泛的人类价值问题正在失去它们作为评判标准的重要性,取而代之的是一种‘成本收益计算’和‘手段和目的的计算’”的新公共管理,4它主张超越传统的官僚体制和新公共管理模式,在政府管理上另辟蹊径,即在发挥新自由主义竞争机制与市场机制同时,提倡通过协调、整合的方式实现社会公平、正义等民主价值。 4. “分权政府”的弱化 新公共管理通过服务提供者的竞争过程提供多样性和高质量的公共服务,但组织间“在引入竞争机制的同时,却忽视了部门之间的合作与协调,造成碎片化的制度结构”,5削弱了政府处理综合性问题的能力。同时,“分权政府”容易造成组织间信息失真和沟通不畅,使地方利益主体为追求各自利益而加大离心力,难以保证政府以聚合力量服务公众。因此,需要借助信息技术的应用,构建一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构。 (二) 地方主导与部门主义 受整体性治理理念的影响,针对新公共管理运动产生的部门主义极端扩张和中央政府“空心化”(hollow out)等实践问题,1997年英国工党执政后,利用合作政府的方式来解决社会和经济问题。1999年3月,布莱尔政府颁布《现代化政府白皮书》,在对前两年政府工作总结的基础上,以“协同型政府”(Joined-up Government)模式取代过去的“竞争性政府”模式。协同型政府既是对保守党过去变革的教训吸取,也是对当时部门主义扩张的一种回应,旨在“为了获得水平和垂直的协调性的思维模式与行动范式”。6通过建立跨组织的治理机构,打造一个更加注重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府,这种政策取向与前届政府的政策主张形成鲜明对照。 20世纪90年代中后期以来,以整体性治理为价值核心的整体政府改革已在世界范围兴起与发展,不同国家的整体政府改革目标被予以不同的名称。在澳大利亚和新西兰称为整体型政府(Whole-of-Government),加拿大命名为水平政府(Horizontal Government),美国则冠以协同政府(Col