整体性治理的兴起背景、治理结构与治理机制.docxVIP

整体性治理的兴起背景、治理结构与治理机制 20年来，在过去20年的公共行政改革中，西方国家开始了一场新的“公共组织协调和整合机制”改革运动。这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁—撒克逊国家非常明显, 而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。1对于这一新趋向, 各个国家有不同的说法, 相关词汇有“整体性治理” (Holistic Governance) 、“整体政府” (Whole of Government) 、“协同政府” (Joined-up Government) 、“网络化治理” (Governing by Network) 、“水平化管理” (Horizontal Management) 等等。其共同点是通过制度化、经常化和有效地“跨界”合作以解决复杂而棘手 (wicked problems) 的公共问题, 增进公共价值。2在梳理和整合现有文献并考察其演进轨迹的基础上, 本文倾向于采用“整体性治理”这一提法。当前, 整体性治理的思想正在产生越来越大的影响力, 以至有人认为整体性治理有望成为21世纪有关政府治理的大理论。3在信息技术不断发展的数字化时代 (Digital Era) , 公共管理的整体性治理范式日益凸显。 一、 整体性治理中的三大挑战 从理论渊源来看, 整体性治理的出现既是对传统公共行政的衰落 (Weaknesses) 以及1980年代以来新公共管理改革所造成的碎片化的战略性回应, 又是一定意识形态的折射 (refract) ,4还是合作理论的一种复兴, 只不过其内容要更加复杂。1 首先, 整体性治理作为一种解决问题的方式, 它是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重“碎片化”的战略性回应。传统公共行政范式适合于大工业社会的生产和管理, 也是管理大规模人口所必需的。但是, 这一范式不适应信息社会或后工业社会的要求, 因而其影响日渐式微。以鼓吹分散化、竞争和激励机制为“标签”的新公共管理范式在满足信息社会的推进对效率要求的同时, 也彰显了一个公共领域破碎化时代的到来。整体性治理研究的旗手、英国著名学者佩里.希克斯 (perry Hicks) 认为, 推行新公共管理所强化的“碎片化”治理在功能上会导致以下一系列问题:一是部门之间相互转嫁问题和成本。每个部门都把重点放在自己关注的问题上, 而让其他机构或部门来承担相应的代价。二是相互冲突的项目。两个或者更多的机构从事着目标之间相互冲突的项目, 或者尽管机构之间从事同一或者相互协调的项目, 但是它们之间的运作和干预措施却是相互拆台的。三是重复建设。地方政府和基层单位经常要为同一个项目与多个上级部门和机构打交道, 这导致严重的浪费并使服务的使用者感到沮丧。四是相互冲突的目标。一些不同的服务目标会导致严重的冲突, 例如警察查找可能导致犯罪的证据会同从事青少年服务的社会工作发生冲突。五是缺乏沟通 (lack of or poor sequencing) 。不同专业部门和机构之间缺乏必要的干预或干预的结果不理想。六是在回应需求时各自为政。一些机构认为可以在不与其他机构沟通的情况下凭一己之力解决问题, 但最后却并没有满足真正的需求。七是公众无法获得恰当的服务, 或对得到的服务感到困惑, 常常不知道去哪里获得恰当的公共服务。八是在对棘手问题的原因缺乏考虑的条件下, 倚重可得的或固有的一套专业干预, 从而导致服务提供或干预的遗漏或差距。5所有上述这些问题正是整体性治理想予以解决或力图避免的。 其次, 整体性治理风行于西方国家还有着很强的意识形态色彩。后新公共管理时期, 在美国对新公共管理进行批评并对其大有取代之势的是新公共服务理论, 代表人物是罗伯特.登哈特。在英国, 对新公共管理的批评发展起来的是整体性治理范式, 其代表是佩里.希克斯和帕却克.邓利维 (Patrick Dunleavy) 。英国新工党政府实行的“协同政府”即是作为一种象征, 它与之前连续执政18年之久的保守党政府的碎片化政策形成鲜明的对比, 同时也回应了对英国中央政府“空心化”导致的责任问题和能力问题的担忧。此外, 新工党对“第三条道路”理论情有独钟, 整体性治理在某种程度上正是“第三条道路”这一政治思潮在行政改革层面的折射。第三条道路力图超越传统左与右的二元对立思维方式以适应社会现状和发展的需要。在第三条道路的影响下, 工党政府所推行的整体性治理, 既主张继续借鉴企业竞争文化与市场机制来实现公共服务提供机制的高效性, 也提倡通过协商、协调、整合与合作的方式来实现社会平等、公正等民主价值。6新西兰和澳大利亚在推行整体性治理时也有同样的政治考虑和意识形态色彩。 最后, 整体性治理理论也是传统的合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。当前, 面对