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市管县体制下的管辖问题研究 一、 “市管县”体制 “依法”是法治的基本要求。行政制度是相对于国家权力分配、资源整合和相关利益关系的宪法制度。因此，从法律对这一制度的本质诉求来讲，行政区划的划分与调整都应按照法定的原则与程序进行，并在国家宪法与法律上予以明确规定。我国的宪法与法律法规，虽然对行政区划作了相应规定，但总的来看，行政区划体制的设置仍缺乏法制基础，主要表现为行政色彩过浓、规定零散、数量偏少、过于陈旧并缺乏时代发展变化的法律责任。 新中国成立以来，涉及行政区划体制规定的宪法修正主要在1954年、1978年以及1982年的修宪过程中。1954年宪法就规定，地方行政区划体制可分为以下六种：（1）“直辖市—区”两级体制；（2）“直辖市—县—乡”三级体制；（3）“省、自治区—县—乡”三级体制；（4）“省、自治区—市—区”三级体制；（5）“省、自治区—州—县—乡”四级体制；（6）“省、自治区—市（较大的市）—县—乡”四级体制。1由此可知，我国宪定的行政区划是三级，即省、县、乡，也就是说，“省、自治区—县、市—乡、镇”三级建制是宪法规定的地方体制的常规形式。1978年的宪法修正主要有两点变化：一是规定我国地方政权基本上实行“省—县—公社”三级体制，即以“人民公社”取代“乡、民族乡”，但仍以实行三级制为主；二是明确规定了“直辖市”和“较大的市”才可划分为区、县。21982年《宪法》又重新回归到了“省—县—乡、民族乡”的建制。从以上修宪过程来看，虽然宪法对行政区划体制作了相应调整，但“省—县—乡”三级制作为我国宪定行政区划体制的主体是固定不变的。3 然而，20世纪80年代以来，随着“市管县”体质、的推广与实施，基本的宪定“省—县—乡”区划格局遭遇冲击，在社会经济快速发展的推动下，行政区划层级逐渐演变为“省—市—县—乡”四级结构。“市”作为省与县中间的一级区划体制在实践中被正式确立，由此，“市管县”体制开始大行其道。对于此种现象，法学界存在两种截然不同的观点：一种观点认为，这种“市管县”体制是时代发展的产物，是对三级行政建制的灵活、变通式的补充，这个“市”（包括地级市）都属于宪法中规定的“较大的市”，因此，它们拥有辖县权，即“市管县”体制合宪；另一种观点则认为，“市管县”体制中的这个“市”，除了直辖市与较大的市以外，还存在其他市，而这些市依据宪法是没有辖县权的，因此，持这种观点的学者认为，“市管县”体制违宪。 从我国宪法第30条关于行政区划划分的规定来看，其明确界定全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为市、县、自治州、自治县；县、自治县分为乡、民族乡、镇。依此规定，宪法确实没有“地级市”这一地方单位设置，因此，对“地级市”辖县这一“市管县”体制的合宪性争议就产生了。争议的焦点可总结为：宪法规定的直辖市、较大的市可辖县，即“市管县”体制合宪；然而，对于其他非直辖市以及非较大的市辖县，“市管县”体制又是否违宪？笔者认为，从宪法内涵的严格意义上来讲，“市管县”体制中的“市”与我国宪法是相违背的。因此，可以认定当前的“市管县”体制缺乏充足的法治基础，是行政越权的违宪产物，是变相地将“直辖市”与“较大的市”的辖县权扩张到其他“地级市”的不合法行为。 二、 “市管县”体制依存环境与制度支持的转变 从我国宪法的严格内涵上来讲，“市管县”体制是“直辖市”或“较大的市”才拥有辖县权，但在目前实际操作过程中，变相地将这种辖县权扩张到其他“地级市”。且不论“市管县”这种体制在计划经济时代所发挥的积极作用，单从它的“合宪性”争议与制度本身而言，随着整个经济发展模式、社会管理方式的转变，其固有的一些局限及制度推行过程中的障碍也愈发明显。市场经济逐渐取代计划经济，社会资源配置的主要机制逐渐由市场本身承担，这就说明“市管县”体制最重要的依存环境与制度支持发生了改变。如果再以所谓的文字游戏方式绕过宪法规定条文，变相地将这种体制扩张到其他不拥有法定辖县权的“地级市”，那么，这一体制最终势必会阻碍当前区域经济与社会的健康发展。 （一） 市县级之间管辖不平衡造成的不公平 “市管县”体制的最终目的在于以中心城市的区位优势与核心地位拉动所辖县乡的发展。通过中心城市的辐射带动作用，提高市、县整个区域的综合发展能力。其中，起核心、带动作用的“中心城市”一般是指综合经济实力较强的省会城市或较大的市，而一些工业基础薄弱、公共服务发展滞后的地级市本身是很难具备上述辐射带动作用的。然而，现实实践中，却大量存在着辖县权扩张的局面，这种绕开宪法条文，违背经济、社会发展规律的做法，最终必定是有害而无一益的。据2004年的全国数据统计，平均每个地级市管辖近6个县，且不论管理幅度问题，大多数发展基础薄弱的城市是根本无法拉动所辖县乡发展的。(4)出现这种现象的原因在于： 首先，城市化发展的客观需要