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《监督法》规范性文件审核制度的立法完善 27.2006年8月27日，原全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），它是在强调依法治国、建设法治国家的政治背景下制定的一项重要法律。《监督法》的实施, 不仅强化了人大的工作职能, 尤其是对宪法规定的“监督权”予以规范化、程序化, 使其真正具有可操作性和实效性。在以往, 人大作为国家权力机构, 拥有神圣而又庄严的光环, 然而, 人大究竟能够有多大作为, 在一定程度上也引起人们的重重疑虑。过去的司法实践表明, 作为统一行使国家权力的人民代表大会职权被虚化, 无法按宪法和法律的规定行使对行政司法权的监督。虽然在此之后, 人大的地位已经有了明显的提高, 但对国家政治的影响力仍然存在诸多问题。《监督法》的出台, 在一定程度上弥补了以往人大作为“全权机关”职权的虚化, 夯实了维护法治、保障宪法和法律实施的制度基础。在《监督法》中, 有关规范性文件的备案审查问题作为专章规定, 有利于解决我国长期存在的下位法挑战上位法以及政出多门的状况。以下, 笔者仅就该法第五章“规范性文件的备案审查”的相关内容进行分析, 以探讨《监督法》在制定上的特点及其意义。 一、 规范性文件名称的确定 “规范性文件”, 在学界也多以规范性法律文件名之, 是指国家机关依法定程序通过的、对一般人和一般事发生法律影响的法律文件。与其相对应的, 则是国家机关针对特定人、特定事所发布的非规范性法律文件, 诸如任命书、逮捕令等。具体说来, 规范性法律文件必须具备两个基本特征:一是抽象性, 即其所指涉的对象是不特定的人和事;二是重复适用性, 在该文件有效的范围内, 可以重复地适用于受该文件约束的对象。这也是其与非规范性法律文件的差异所在。 在《监督法》中, 规范性文件的范围包括两大类型: 一是纳入正式法律渊源的规范性法律文件。所谓正式渊源, 也称为法定渊源, 是在国家制度中确定为可以正式作为判决依据的法律文件。虽然我们在定位“法律渊源”时常常是将其表述为法律规范的表现形式, 但法律渊源的核心本质则在于其可以作为司法审判的依据。换句话说, 不具有法律渊源资格的文件或规范 (例如宗教规范或社会价值等) , 不能够被法官引用判决的依据。根据我国法律的相关规定, 正式的法律渊源包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章几类。由于宪法是国家的根本大法, 而法律由人大及其常委会所制定, 因而自然无法作为《监督法》调整的对象。而行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等, 这些正式渊源的备案审查问题已在2000年通过的《立法法》中作了相应的规定 (《立法法》第八十七条、第八十八条、第八十九条等条款对此作出了详尽的规定) , 因而在《监督法》中只规定“依照《立法法》的有关规定办理”。 二是未纳入正式法律渊源的规范性法律文件。在《监督法》中, 这类文件主要包括: (1) 人大常委会作出的决议、决定; (2) 人民政府颁布的决定、命令; (3) 司法解释, 具体包括最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的审判解释和检察解释。 当然, 要使《监督法》的规定得以落实, 人大常委会、人民政府的规范性文件在名称上必须要规范化。按照《监督法》的规定, 对下级人大常委会的规范性文件进行审查的范围是“决议、决定”、对人民政府的规范性文件进行审查的范围是“决定、命令”, 因而有必要明确: (1) 人大常委会、人民政府制定的针对一般人和一般事而作出调整的规范必须称之为“决议、决定”或“决定、命令”, 而不得使用其他名称, 否则, 下级人大常委会或同级政府就可能借改变规范性文件的名称而逃避人大常委会的监督, 例如, 使用“通知”、“办法”等名称; (2) 对何种情况下使用“决议”、“决定”、“命令”, 必须有法律上清晰的界定, 否则, 人大常委会进行监督时将会产生职能模糊、对象不明的情形。自然, 我们多会认为这只是规范性文件的名称问题, 似乎无太过细化的必要。但其实不然, 美国宪法在这方面就给我们提供了极好的例子。按照美国宪法规定, “条约”的签订须经参议院出席议员三分之二的多数批准方可有效, 这是通过立法权对总统行政权的极为重要的法律制约。然而, 在美国宪政实践中, 往往多采取“行政协定”的方式来替代“条约”, 从而规避参议院的审查批准程序。但实际上, “在美国的外交实务中, 协定与条约常交互应用, 举凡国际间请求权的解决、遵从国际组织、规定国际商务、国际交通管制、国际财务及战争赔偿, 均可以协定为之, 其所收效果与条约无殊。不仅如此, 在美国外交政策的发展史上, 若干极端重要的措施, 也均借‘行政协定’达成, 而避免出现以条约的方式”。由此可见, 规范性文件名称的