地方债务压力与化解方案.docVIP

地方债务压力与化解 当下地方债务存在三大症结，一是宏观经济大环境下地方财政收入修复缓慢，地方财力不足；二是持续严监管形势下，城投债务滚续难度大，且叠加部分地区债务负面舆情；三是受前期理财赎回潮的影响，经济实力较弱区域市场认可度下降，导致城投再融资进一步受限。在地方财力左支右绌且债务滚续难度加大的情况下，财政“开源节流”和债务置换重组是解决地方债务问题的可行之策。在地方财力不足的情况下，地方政府必须以时间换空间逐步化解债务存量，避免引发系统性风险。 01 2008年以来地方政府债务发行模式 2008年中央为应对次贷危机推出四万亿投资，部分资金需要地方政府配套。自此，地方债发行先后采取了“代发代还”“自发代还”“自发自还”三种模式。同时，政府也向城投平台注入土地资产等，以方便城投平台抵押融资。 （一）“代发代还”模式（2009—2010年） 2009年2月，财政部印发的《2009年地方政府债券预算管理办法》指出，地方政府债券由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费。发行额度由全国人大批准，2009年和2010年地方政府债券的批准额度为每年2000亿元。 （二）“自发代还”模式（2011—2013年） 2011年10月，财政部印发的《2011年地方政府自行发债试点办法》提出，试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内自行组织发行本省（市）政府债券，还本付息仍由财政部代办执行。 （三）“自发自还”模式（2014年至今） 2014年5月，财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，首次规定地方政府债券以地方政府信用资质为基础，由地方政府自主发行和偿还，并在上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛十省市试点。2014年批准发债额度首次区分一般债和专项债，分别为5000亿元和1000亿元。2015年，新《预算法》正式实施，所有省份均可以在规定范围内自行发债、自行偿还。 02 地方政府债务压力现状分析 （一）地方政府债务规模及结构 2015年新《预算法》实施之后，字面意义上的地方政府债务仅指纳入预算管理的显性债务。但市场上一般将城投带息债务视作地方隐性债务，将显性债务与隐性债务规模加总作为宽口径地方政府债务。 2022年末地方债务总量突破90万亿，是2015年2.6倍。2018年以来，地方政府债务年均增长约10万亿，至2022年末，宽口径地方政府债务达90万亿。其中，显性债务约35万亿，占比接近40%；隐性债务约54万亿，占比约60%。 表1：2015—2022年宽口径地方债务（万亿元） 资料来源：公开资料 （二）地方政府显性债务压力 本文从债务率、负债率、偿债率三个角度分析地方政府显性债务压力。 2022年，我国地方政府显性债务率已经达到125.4%，突破国际警戒线。债务率是政府债务余额/政府综合财力，国际上通常用以衡量政府财力对政府债务的承担水平，并以120%作为警戒线。2018年以来，地方政府显性债务率呈快速提升态势，由2018年的76.6%提升至2022年的125.4%，已经突破120%的债务率警戒线。 图1：地方政府显性债务率（%） 资料来源：公开资料 2022年全国层面政府负债率达到50.4%，接近国际警戒线。负债率是政府债务余额/地方国内生产总值，国际上通常用以衡量一个地区经济规模对地方政府债务的承担能力，并以60%作为警戒线。从2018年到2022年，政府显性负债率从36.3%上升至50.4%，处于快速上行通道。值得关注的是，地方政府债务区域性结构性压力逐步凸显，部分地区地方财力疲弱，同时还有债务结构不合理、隐债规模较大、债务增速过快的问题。 图2：全国层面政府显性负债率（%） 资料来源：公开资料 地方政府偿债率近年快速攀升，还本付息压力不断加大。国际上衡量政府短期债务风险通常用政府偿债率，偿债率是偿还债务本息额/政府当年综合财力，国际上通常以20%为警戒线。近几年地方政府偿债率上升较快，由2019年的7.7%增长至2022年的13.9%，年均增长约2%。虽然当前地方政府偿债率低于20%的警戒线，但偿债率增速较快问题值得关注。 图3：地方政府偿债率（%） 资料来源：公开资料 （三）地方政府隐性债务压力 2023年，城投有息债务存量55.6万亿，其中29%将在今年到期，偿债压力较大。近几年地方财力走弱，城投融资环境整体偏紧，以及尾部区域风险事件频发等因素交织，城投偿债能力不断下滑，偿债压力不断攀升。 从城投经营性现金流角度看，国内城投总体经营性现金流在2011年后一直为负值，无法覆盖利息偿付。分省份看，浙江、福建、河南等省份现金到期债务比为负值，意味着这些地区只能通过举借新债偿还现有债务。 图4：2022 年各省份现金到期债务比 资料来源：wind、民生证券等 从地方财政对城投债务保障能力角度看，地