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论政府对公共权力的监督和制约 马克思主义政治理论认为，公共权力本质上来自人民，是一种暴力行为，政府通过行使公共权力来解决公共财产的问题。因此, 公共权力的设置和运行以维护公共利益为价值取向, 这体现了公共权力存在的必要性和合理性。但公共权力在实际的运行过程中, 是由政府各个层次的相关人员来具体行使的。如果公共权力在运用的过程中服从于政府官员本身的自利动机, 则可能导致其偏离既定的价值追求而成为谋取私利的工具。孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是一条万古不变的经验。有权力的人使用权力一直到有界限的地方为止。”因此, 必须对公共权力进行监督和制约, 才能防止权力的滥用。 我国对于公共权力监督和制约的路径选择主要是针对政府内部权力之间制衡机制的构建和法律、法规等制度的建设, 而对于政府体制外的社会力量特别是非政府组织在权力监督和制约中的作用还没有形成清晰和深刻的认识。但随着各国非政府组织的发展和壮大, 非政府组织在公共权力监督和制约中的作用越来越重要。鉴于此, 本文试从非政府组织的视角探讨对我国公共权力的监督和制约。 一、 非织造布的兴起与非经济体制“重建” 非政府组织 (Non-Governmental Organization, 简称NGO) 是介于政府组织与经济组织之外的非政治组织形态。一般地, 是指那些具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等特征并致力于公益事业的社会中介组织。在西方发达国家, 非政府组织兴起于二十世纪六七十年代, 八十年代迅速发展, 九十年代进入黄金发展时期。从我国来看, 非政府组织的发展是以市场化改革为主要推动力的当代中国转型时期发生的重要现象。改革开放以前, 非政府组织几乎没有发展的空间。改革开放以后, 随着我国经济体制改革的发展, 人们也开始反思政府行为的局限性。正如存在“市场失灵”一样, 政府同样也存在着“失败”现象, 那些由市场解决不好的问题, 政府也不能很好的解决, 从而推动了我国政府改革的深入以及管理理念的变化。政府改革一个重要的内容就是实现权力向社会的回归。这在客观上加速了国家和社会之间边界的分离, 也为我国公民权利意识和自主意识的增强创造了良好的条件。非政府组织作为民间社会的一个重要组成部分, 因而获得了快速的发展。经过近30年的发展, 非政府组织已经成为公共治理过程中的重要力量, 与政府、市场共同构成了我国社会结构的三大支柱。 二、 非国家机构在公共权力监督体系中的作用 (一) 防止公共权力滥用 非政府组织作为公民社会的重要组成部分, 不仅是政府组织在公共治理过程中的重要伙伴, 而且在一定程度上还要求对政府的施政过程进行监督, 以防止公共权力的滥用。 社会监督的主体 实践证明, 有效的监督不仅包括政府内部监督, 还包括政府体制外的监督, 而社会监督是最重要的外部监督形式。“来自社会的制约能够直接反映公众的心声, 它是公众出于自身目的而对政府进行监督和制约的, 其追求的结果是保护和实现其自身的利益, 相对于国家权力的内部监督和制约而言, 社会的监督与制约更具真实性、积极性、灵活性和及时性, 因而也更有效”。但在非政府组织兴起之前, 社会监督的主体往往显见于分散的个人。非政府组织以其组织化的优势将分散的公众力量联合起来, 在一定程度上改变了我国国家和社会的力量的对比, 为社会监督提供了坚实的力量。 公众对政府的态度 我国对公共权力缺乏有效的社会监督和制约, 一方面是由于我国社会公众力量的薄弱和分散, 另一个重要的原因则在于我国公众缺少政治参与的热情。我国几千年封建文化的影响依然扎根于公众的思想观念中, 建国以后“官本位”的思想同样根深蒂固, 这导致公众唯有单向度的对于国家权威的服从和接受, 几乎谈不上对于政府权力的监督。如果政府的行为不危及公众的个人利益, 很少有人主动的对政府的施政行为给予更多的关注。因此, 积极培育公民参与型文化对强化我国公众监督和制约公共权力的意识尤为重要。 权力的运用力度不够 随着我国民主政治的发展, 我国政府鼓励公民积极主动的参与政治生活, 但是我国公众对于公共权力的监督和制约在很大程度上缺少多元化和制度化的参与渠道和方式。在对政府行为的日常监督过程中, 由于政府政务公开的力度不够, 致使公众对政府的权力运用过程缺少必要的了解。公众对于信息获取的多少往往取决于政府公开信息的数量, 而难以通过必要的知情渠道去主动的获知更多的信息。而一旦政府的权力滥用行为导致公众的利益受损, 有些公众往往选择越级上访、媒体曝光等形式表达自己的意见, 有些甚至通过集体上访、游行示威等偏激的方式来表现。这种对于公共权力消极和非理性的监督和制约方式, 往往达不到意想的效果, 也导致社会监督和制约的成本过高。非政府组织是介于政府和个人之间的桥梁, 它不仅能够以制度化的方