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调研报告：排污许可违法违规问题发生的原因分析及对策 近日，生态环境部公布了第一批排污许可违法违规典 型案例，主要涉及无证排污、超许可排放浓度排放污染物、 不按证排污、未按照排污许可证要求开展自行监测、未提 交执行报告、未建立台账等违法违规情形，具有很强的警 示意义。 通过实际工作发现，除案例曝光的典型违法违规情形 外，也存在一些对排污许可执法认知不同、边界不清的问 题。这些问题的产生，既反映出排污单位贯彻落实《排污 许可管理条例》力度不够，也反映了生态环境部门对排污 许可制度的认知还存在诸多短板。 一、排污许可违法违规问题多发的原因 （一）排污单位治污主体责任落实不到位 排污许可制度改革的 目的，是要建立“企业自证守法、 政府依证监管、社会共同监督”的新型固定污染源管理体 系。通过企业主动申领、主动监测、主动记录、主动报告、 主动公开，将排污治理的责任回归企业，落实企业污染治 理的主体责任，推动企业从“要我守法”向“我要守法” 转变。 但实际工作中，因排污许可证核发阶段，管理部门多 以“包办式”“保姆式”的帮扶来完成排污许可证的核发 任务，混淆了生态环境部门与排污主体的责任边界，导致 1 当前不少企业对排污许可制度的理解仍然停留在排污许 可证核发阶段，亦步亦趋，严重依赖于生态环境部门的监 督帮扶，对于《排污许可管理条例》实施后应该如何遵守 排污许可证规定、违反《排污许可管理条例》需要承担哪 些法律责任等没有足够重视，导致违法违规行为发生。典 型案例中，曝光的无证排污、超标排污、不按证排污等问 题，均反映出排污单位主体责任落实不到位，尤其是内蒙 古自治区神华神东电力有限责任公司乌拉特中旗热力厂 不按时提交执行报告的案例，经生态环境部门多渠道、多 频次提醒后仍不执行排污许可证要求，反映出企业主体责 任意识极其薄弱。 （二）部分排污单位技术能力不足、管理思维落后 实际工作中发现，部分排污单位，特别是中小企业环 境治理的能力相对薄弱，甚至没有设置专门负责的环境治 理人员，技术力量不足以支撑排污许可的 申请与执行，甚 至排污许可证的 申报也多是依靠第三方机构完成。加之， 企业对排污许可制度的理解仍然停留在 “审批式”的思维 方式当中，认为排污许可证是环评批复后的另一个“准生 证”，没有认识到其作为企业生产经营 “身份证”的作用， 对证后要求的自行监测、台账记录、信息公开等更是一无 所知，导致排污许可违法违规行为多发。典型案例中，北 京市房山区北京艾尔有限公司未重新申请取得排污许可 2 证排放污染物案和江苏省无锡市永乐食品有限公司未按 排污许可证规定建立环境治理台账，反映出企业对排污许 可副本记载内容不熟悉和“审批式”过关思维。 新版排污许可证作为制度改革后的一项新生事物，是 对以往环境治理模式的一次颠覆式改革，对企业自我管理 的要求极大提高，许多企业重视不够，调整梳理新的环境 治理思维的节奏较慢，也导致《排污许可管理条例》实施 后，违法违规行为的发生。 （三）排污许可证后执法监管缺乏统一的标准 除典型案例公布的违法违规行为外，排污许可证后执 法监管标准不一，也是发现违法违规 问题较多的原因之 一。一方面，排污许可证工作技术性强，仅申请与核发技 术规范就有 75 个，还有诸多自行监测技术指南及可行性 技术文件，112 类行业排污许可证核发与监管要求不尽相 同，技术文件适用的范围错综复杂，当前还存在技术要求 与治理进程不同步等复杂情况，而目前国家层面还没有出 台排污许可证执法方面的指引性文件，执法人员执法无标 准规范可依，反而各种机构、人员在互联网上的解读层出 不穷，鱼龙混杂，容易造成执法的主观性。例如，按照排 污许可制改革进程，2020 年底实现的是水、大气环境要 素的排污许可全覆盖，但执法过程中经常出现因固废危废 填报信息不全而被认为违反《排污许可管理条例》的情形。 3 另一方面，排污许可证作为企业生产运营期的唯一行 政许可，其记载内容覆盖面广，基本涵盖了企业的原辅材 料信息、燃料信息、生产工艺、主要生产设备及其参数、 污染治理设施及其参数、排污口位置及数量、排放浓度及 排放量、无组织管控要求、自行监测、台账记录