《重庆市食品安全条例》制定背景、问题与建议.docxVIP

《重庆市食品安全条例》制定背景、问题与建议 建立食品安全法律、行政法规的地方立法 中国食品安全的法制化进程正在逐步发展。2009年6月1日和7月20日，受影响的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）和《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称《食品执法条例》）实施。《食品安全法》对完善食品安全监管、保障食品“从农田到餐桌”的安全做出了诸多具创新性的制度安排。《食品安全法实施条例》亦对《食品安全法》的部分规定进行了细化和完善,增强了《食品安全法》的可操作性。然而,由于食品安全问题的复杂性与特殊性,不同地域具有各自不同的特点,因此,如何制定一部具有地方特色的,利于贯彻实施食品安全法律、行政法规,能够解决食品安全监管实际问题的地方性法规,是立法者和有关学者共同关注和倾力解决的重要课题。 重庆市作为近年来高速发展的直辖市,在促进经济发展的同时,也不断致力于改善民生问题。2008年7月20日,市委三届三次全委会提出“五个重庆”的新目标——“宜居重庆”、“畅通重庆”、“森林重庆”、“平安重庆”和“健康重庆”。其中“健康重庆”的全力打造就与重庆的食品安全直接相关。 笔者于2008年8月受托主持起草并参研重庆市人民政府法制办公室委托起草项目《重庆市食品安全条例》(以下简称《条例》)。成立课题历时1年,通过深入考察调研、广泛征求意见、经过8次修改,终于完成《条例》起草工作,该项目已于2009年9月通过立法评审并结题。《条例》结题之时,笔者获悉该《条例》已被增列入重庆市人大2010年立法项目。在起草过程中,我们发现重庆市的食品安全监管在诸多方面尚待调整和完善,比如各监管部门职责划分有待清晰和明确;监管部门多头监管、监管空白或互相推诿现象严重;行政执法成本过高,抽检经费需进一步加以保障;食品质量总体水平较低;对食品生产加工小作坊、前店后厂、街头食品摊贩等“五小”食品生产经营者的监管困难重重,等等。因此,本文试图探讨在《条例》起草过程中遇到的一些重大疑难问题的基础上,并探索性地提出针对性的立法建议。这些建议难免疏漏,愿与各位专家、学者共同商榷,旨在为重庆市乃至其他省市的相关地方立法提供可资参考的意见。 一、 食品安全模式的研究和评估 (一) 国外食品安全模式的研究 1. 感染防控模式从“农田到农村” 多部门分工监管模式一般由各国中央政府各部门根据不同职责对食品安全进行分工监管。美国的食品安全监管模式系由卫生与公众服务部下属的食品和药物管理局(FDA)以及疾病控制和预防中心(CDC)、农业部下属的食品安全和检验局(FSIS)以及动植物卫生检验局、环境保护署(EPA)、全国海洋和大气管理局等机构依照食物种类进行分工监管。值得注意的是,美国联邦机构实行垂直管理方式,对于管辖范围内的事务实行从上到下的“一揽子”管理,如FDA和FSIS对各种食品实行的是“从农田到餐桌”的全程监管,CDC对食源性疾病则是从预防、治疗直至后期研究负责到底。这种管理方式避免了各个环节之间的疏漏或重复,防止因管理缺位而导致某个环节出现问题而影响到整个食品行业。 而在日本,根据日本的《食品安全基本法》、《食品卫生法》、《日本农业标准法》,其食品安全监管模式系由食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省3个部门分工负责。其中,食品安全委员会是直属内阁机构,主要承担食品安全风险评估和协调职能;厚生劳动省将原医药局改组为医药食品局,在其下设立食品安全部;农林水产省则下设消费安全局。同时,日本对上述每一个部门的职责都作出严格、明确的规定,以防止部门之间职责的不协调与冲突。 另外,为了避免多部门分工监管带来的监管空白或监管重叠等弊端,有些国家建立了部门职责的协调机制,即通过设立综合协调机构负责不同机构间的协调与配合。比如,美国先后成立了食品传染疾病发生反应协调组(FORC一G)和总统食品安全委员会(President’s Councilon Food Safety)。美国FDA也一直致力于与其他联邦食品安全管理机构保持密切联系。在许多情况下,FDA与这些机构就各自职责的划分达成了机构间协议。日本亦于2003年7月成立食品安全委员会,对各种技术、功能类食品以及病原微生物进行检测和评估,并负责各机构之间的配合。 2. 法国的食品安全监管机构 以加拿大、德国为代表的食品安全监管模式系由一个单一部门进行统一管理的模式。农业部是加拿大食品安全监管的主导部门,“分级管理、相互合作、广泛参与”是其具体管理模式。根据加拿大《食品监督署法》的规定,加拿大将分别隶属于农业部、渔业海洋部、卫生部和工业部等4个部门中的检验业务剥离出来,在农业部之下设立一个专门的食品安全执法监督机构——加拿大食品监督署(Canada Food Inspection Agency,CFIA),统一负责加拿大食品安全、动物