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住房公积金制度运行中的不公平问题 1991年5月，上海借鉴新加坡中央养老系统的经验，在中国首次建立了住房养老系统。1994年，国务院通过了国务院关于深化农村和城市住房制度改革的决定，决定在全国范围内实施农村住房制度。1999年4月，国务院发布了《全国统一住房养老条例》，表明住房养老制度已在全国范围内正式实施。 我国住房公积金制度的建立和实施,不仅提高了职工购房的支付能力,促进了住宅业的发展,而且培养和发展了具有中国特色的政策性住房金融体系。但在实际运作中也存在着一些问题,其中的一个突出问题就是严重的不公平:住房公积金对高收入者和中低收入者的支持力度相差甚远。住房公积金制度的建立本是为了解广大职的住房问题,提高广大职工购房能力。不可避免地住房公积金也面临着公平和效率的两难选择,但严重的不公平不仅与制度建立的初衷相违,而且会降低其运行效率。 1 公共住房体系的不公平待遇 1. 住房分红制度的实施主体 只有缴交住房公积金的职工才能享受住房公积金的保障作用。目前我国住房公积金缴交面尽管在不断扩大,但其覆盖面仍然不够,相当部分的中低收入者仍被排除在外,在缴交公积金和未缴交公积金的人之间存在不公平。按照《国家住房公积金管理条例》,国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其它城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体都应建立住房公积金制度。但截至2006年底,全国实际缴存职工人数为6916.87万人,住房公积金的覆盖率不足65%。实施住房公积金制度的主要是国家机关、事业单位和效益好的国有企业,这些单位的职工是住房公积金制度的主要受益者,还有四部分人被排除在公积金制度之外:一是规模较小的企业和大多数个体企业的职工,二是困难企业的职工及相当一部分下岗职工;三是“没有单位”的城市居民(包括个体经营户);四是在城市工作的农民工。而后三部分是目前低收入群体的主体。 2. 现行政策和相应的制度存在差距 住房公积金制度在缴存额度上差距很大。这种差异表现在地区与地区之间、单位与单位之间、个人与个人之间。对于住房公积金,国家在财政上大力支持,特别是在税收上给予了很大的优惠,个人所缴存的住房公积金是免缴个人收入所得税的,单位为职工缴存的部分,企业可计入成本,在税前列支。高额缴交住房公积金可以作为逃税避税的一种手段。缴存额度上差距大一方面是因为缴存基数差异大。运行多年的住房公积金制度一直简单地将缴存基数规定为职工本人上一年度月平均工资,直到2005年才在《住房公积金管理条例》中补充规定“缴存基数原则上不超过职工工作地所在统计部门公布的上一年度职工月平均工资的2倍或3倍”,但目前只有少数城市在其住房公积金实施办法中明确规定上限,比如北京规定“以上一年度职工月平均工资的300%”作为上限。由于不同行业和单位之间的工资收入差距悬殊,造成了缴存基数差距大;二是因为缴存比例差距大。《住房公积金管理条例》从出台以来一直未规定缴存比例的上限,各地执行的住房公积金占职工工资收入的比例由5%～20%不等,差距很大。2005年,建设部、财政部、中国人民银行联合出台的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》中规定“设区城市(含地、州、盟,下同)应当结合当地经济、社会发展情况,统筹兼顾各方面承受能力,严格按照《条例》规定程序,合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%,原则上不高于12%”,但很多城市规定的上限仍然高于12%,如济南市在其住房公积金实施办法中规定:“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的7%。经营状况良好,依法纳税并正常发放工资的企业或自收自支的事业单位,可以申请适当提高缴存比例,最高不超过15%”,规定的上限和下限的差距在一倍以上。此外,国家规定超过部分企业和个人分别要缴纳企业和个人所得税,但对缴存基数却没有严格的规定,加之住房公积金管理中心对各单位上报的缴存基数审核流于形式,造成很多单位通过高报工资基数,将住房公积金作为工资外发放奖金、津贴的渠道,以达到逃避缴纳个人所得税的途径。 3. 住房分红贷款存在不公平现象 住房公积金属于强制储蓄模式,职工无法根据对收益和风险的判断自主地选择投资品,只能被动地接受低利率储蓄。由于我国职工收入水平差距大,住房公积金存款人和贷款人往往不能很好地匹配,会出现净储户、多存少贷户、存贷平衡户和少存多贷户。中低收入家庭由于支付能力有限,可能一直在存储,却无法获得贷款,成为净储户或多存少贷户。而将住房公积金个人贷款用足的往往是中高收入者,表现为存贷平衡户甚至是少存多贷户。结果造成大多数中低收入者用自己的低息住房储蓄补贴少数高收入者的局面,使住房公积金贷款在一定程度上进一步拉大了不同群体之间的收入差距,产生不公平。而且目前制度中对住房公积金贷款的限制少为高收入者获得贷款提